截至2016年末 中央和地方政府债务余额为27.33万亿元

1.中国债务总体变化与杠杆率

中国全社会债务主要包括政府部门、居民部门、非金融企业部门和金融企业部门的债务总额。由于金融部门仅是金融中介，并非最终借款人，为避免重复计算，这里仅考虑实体经济（非金融部门）债务情况，具体包括政府部门、居民部门和非金融企业。

根据国际清算银行（BIS）统计数据，我们发现自1996年以来，中国非金融部门的债务总额呈现出逐年上升趋势。2008年后的中国非金融部门债务总额的扩张速度相比2008年以前有所加快。截止到2016年底，中国非金融部门债务总额已达到约191万亿元人民币，是2008年底中国非金融部门债务总额的近4.24倍。

图1   中国非金融部门债务总额及杠杆率（单位：万亿元人民币）资料来源：国际清算银行BIS。

从相对规模的角度分析，将杠杆率粗略定义为非金融部门债务总额与GDP的比值。由图1可以发现，2008年以来，我国杠杆率表现出显著的上升趋势，且在2009年出现了明显的波动。截止到2016年底，我国杠杆率257%，较2008年上升了115.7%。

从债务结构角度分析，自2006年以来，政府部门债务占非金融部门债务总额的比例保持在18%左右，较为稳定，而居民部门债务占非金融部门债务总额比例呈现出缓慢的上升趋势，在2016年底占比达到17.26%。而非金融企业债务占据我国非金融部门债务总额的主要部分，比例已经超过50%。

注：居民杠杆率含非营利机构部门在内（下同）。

图2    中国非金融部门债务结构 资料来源：国际清算银行BIS。

杠杆率方面，由图3可以看出，非金融企业部门的杠杆率要远远超过政府部门和居民部门杠杆率。因此，对于处在“去杠杆”阶段的中国来说，如何降低非金融企业部门的杠杆率是中国经济发展必须重点关注的问题。此外，由于新预算法的实施，政府部门的杠杆率增速明显放缓。房地产市场的火热导致居民住房贷款的增加，居民部门的杠杆率保持着显著的增长趋势。

图3中国非金融部门杠杆率结构 资料来源：国际清算银行BIS。

将中国债务情况进行国际比较，根据2016年末国际清算银行对全球42个国家非金融部门债务总额以及杠杆率的统计数据，可以看到中国实体经济的杠杆率与发达国家平均水平十分接近，但显著高于巴西、印度、俄罗斯以及新型市场国家的平均水平，杠杆率处于中游水平。分部门来看，中国政府部门的杠杆率处于较低水平，远低于美国、加拿大等发达国家政府部门杠杆率，主要归因于中国政府对债务率的严格把控。居民部门杠杆率低于发达国家平均水平，略高于新兴市场国家平均水平。而中国非金融企业部门的杠杆率远远高于其他国家，反映了中国目前产能过剩的严峻性和供给侧改革的迫切性。

图4 2016年末部分国家杠杆率比较 资料来源：国际清算银行BIS。

2.政府部门债务的规模与可控性

中国社会科学院将政府债务分为中央和地方债务两大类。中央政府债务是指中央负有偿还责任的债务，主要以国债为主；地方政府债务包含地方负有偿还责任的债务和地方或有债务。

根据中国社会科学院发布的《中国政府资产负债表2017》，政府资产方面，2015年中国政府总资产超过125万亿元，与当年中国GDP的比值超过180%，表明中国政府掌握着规模巨大的资源。在政府负债方面，2010年至2015年，如果计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约40万亿元增至约70万亿元；如果不计入社保基金缺口的参考值，政府总负债从约30万亿元增至约60万亿元，5年间分别增长了约70%和约100%，负债规模增长较快。在政府净资产方面，2010年至2015年，若计入社保基金缺口的参考值，政府净资产规模的波动区间为40万亿元至50万亿元，与GDP的比值平均在80%以上。若不计入社保基金缺口的参考值，政府净资产的规模区间为50万亿元至60万亿元，与GDP的比值平均在100%左右，即大致与GDP持平。从这个角度上分析，中国政府的总资产完全可以覆盖总负债且还有较大空间。无论是否计入社保基金缺口的参考值，中国政府净资产值有较强的灵活性。

根据财政部长肖捷介绍，截至2016年末，中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，初步核算负债率为36.7%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率为80.5%，低于国际通行警戒标准。目前，我国中央政府的杠杆率远未达到欧盟的警戒线，意味着我国中央政府债务并不算高。但值得关注的是我国地方政府债务高企，具有潜在的隐患。

2.1中央政府债务

中央政府债务即为国债，按照发行对象不同可以分为内债和外债；按照发行凭证的不同可以分为凭证式国债和记账式国债。根据《关于2016年中央决算的报告》，2016年，中央财政发行国债30869.32亿元，其中内债30545.41亿元，外债323.91亿元，由中央财政统筹安排使用。发行的内债中，储蓄国债3182.64亿元，平均发行期限为4年；记账式国债27362.77亿元，平均发行期限为6.55年。2016年国债还本17415.62亿元,其中内债17201.65亿元，外债213.97亿元。年末国债余额为120066.75亿元，包括内债余额118811.24亿元和外债余额1255.51亿元，控制在全国人大批准的国债余额限额以内。

资料来源：国家统计局

图5中央政府国债余额与财政盈余数据

2.2地方政府债务

我国地方政府存量债务主要由地方政府债券、融资平台贷款、信托委托贷款等非标业务、城投债券等组成。在城市化进程中，地方政府往往要承担大部分公共设施的建设职责，因而具有强烈的投资需求。在当时投融资体制下，金融资源的控制权集中于中央政府，地方政府无法通过发行地方政府债券进行融资。于是，地方政府创新融资模式，通过划拨土地、股权等资产，组建城投公司，建立地方政府融资平台为基础设施建设进行融资。在2008年全球性金融危机爆发后，地方政府融资平台的债务规模迅速扩大。从2008年初至2013年，地方政府融资平台的债务体量从不足5万亿元激增到18万亿元。地方政府融资平台债务规模的急剧增长，一方面在于资金需求旺盛，各地政府自身财政收入不足，需要通过平台融资去支持基础设施建设；另一方面在于资金供给不断，市场资金青睐于地方政府融资平台公司，认为有政府信用担保，还款来源有保障。

根据审计署2013年6月末的审计结果，地方政府负有偿还责任的债务共计10.89万亿元，其中，融资平台债务4.08万亿元，占比37.47%；地方政府或有债务共计7.01万亿元（负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元），其中，融资平台债务2.89万亿元，占比41.22%。审计署统计了全国7170家地方政府融资平台公司，其中，仅有4.08万亿元的债务被纳入地方政府债务，而根据万德资讯数据统计的1451家发债平台，仅2013年末的有息债务就超过30万亿元。所以，根据审计署的统计口径，大部分的平台债务并不属于地方政府债务范围。实际上，地方政府融资平台项目一经推出，由于设立的公司是以政府信用为担保的特殊性，偿还贷款的来源绝大部分业由财政承担，因此是地方政府隐性债务的重要来源。地方政府债务规模的急速膨胀增加了地方政府的违约风险。由于对债务总体规模缺乏有效的控制，地方政府在项目建设中往往忽视自身财政的承受力度，贷款规模不断扩大，存在银行还贷风险。贷款的担保模式主要通过政府承诺和土地转让收益权质押，并不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦地方融资平台违约，地方政府和商业银行将陷入危机，中央政府也将受到连累，对中国经济的发展产生不利影响。面对不断扩大的地方政府融资平台债务规模和不断提高的债务违约风险，我国出台了一系列政策，一方面是规范地方政府融资平台公司的融资，控制整体债务规模，降低融资成本；另一方面是厘清地方政府融资平台债务与地方政府债务之间的关系，剥离地方政府融资平台的政府融资职能，禁止地方政府对地方政府融资平台违规担保，明确了平台公司债务不是地方政府债务。

2016年11月4日，财政部有关负责人就地方政府债务问题明确提出要依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道，明确切割了政府债务和平台债务。自2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务。新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任，地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

根据中央出台的系列政策整体来看，地方政府债务管理具有以下几个目标。（1）清理甄别，分清责任。通过对各级政府债务清理甄别，确定债务类型，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。（2）限额管理，控制规模。严控地方政府性债务规模，限定政府举债程序和债务资金用途。各级人民代表大会审议地方政府债务规模，层层下达债务限额。（3）强化流程，规范管理。将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，实现对地方政府债务规模有全面准确地掌握，以提高管理的科学性规范。（4）债务置换，防范风险。稳步开展地方政府存量债务置换工作，降低地方政府债务负担。

在新的政策环境下，地方政府融资平台不再具有地方政府的信用增信，新增债务明确不属于地方政府债务。从这个意义上讲，融资平台更接近于一般性企业，依靠市场化融资手段，其经营本质和财务状况将成为金融机构发放贷款重要的参考依据。

目前，对地方政府债务存量的处理采用以下原则。第一，清理存量债务，筛选什么是真正的政府债务，什么不是政府债务。如果属于政府债务，就要把其纳入预算管理。能通过“PPP模式”转化为企业债的不纳入政府债务，除此之外再划分为一般债务、专项债务。即使负有偿还责任的债务，但有收益的、适宜转换为“PPP模式”的也将不纳入政府债务。第二，锁定政府债务，时间为2014年12月31日。省政府财政部门于2015年1月5日前上报财政部，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额。锁定后的债务存量余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。锁定债务余额后，要将政府存量债务分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理。把债务列为当年预算，通过预算来保证当年本息偿还。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。第三，吸引社会资本参与基础设施建设。推广政府与社会资本合作模式，即“PPP模式”。达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的，通过“PPP模式”把一些债务转化为企业债务。第四，对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府与社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。