中央“不兜底”强化地方举债硬约束（2）

“谁的孩子谁抱养”

“《预案》是加强地方债务管理的重要内容，也是完善风险管理的重要举措。但是出台并不意味风险很严重，目前，整体地方债务风险还是可控的，但是要做到有备无患，一旦出现区域性风险，要明确如何应对。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出。

化解旧风险，防范生成新风险，《预案》主要从4个方面入手：一是将地方政府性债务风险划分为4个等级，实行分级响应和应急处置；二是必要时实施财政重整计划；三是中央不救助；四是要启动行政问责机制。

《预案》明确，“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”。

“谁的孩子谁抱养。”安邦智库高级研究员贺军在接受中国经济导报记者采访时表示，这意味着地方政府的债务由地方政府承担，偿债能力取决于地方政府的财政收支状况，尤其是高危风险地区更是如此。“当然，国务院对于债务处理也保留了弹性，对不同级别的债务风险事件要求出台不同的应付方案，方案因级别而异，避免‘一刀切’的情况。”

贺军指出，“过去地方负债发展缺乏约束，花国家的钱、替地方借债、为地方办事，这是财政软约束下的发展逻辑。但今后不行了，对于地方政府债券，《预案》要求‘地方政府依法承担全部偿还责任’。”

中央“不兜底”，意味着地方政府对地方债务担责。《预案》设置了责任追偿制度，要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围”“属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任”。

“这与以往以GDP目标作为政绩考核不同，要约束地方官员在其任期内的行为。”肖文表示，责任主体锁定，约束越硬化，地方债风险溢出的概率越小。

值得一提的是，《预案》首次提出实施财政重整计划，并进一步明确了不同类别债务的偿债资金来源及筹措方式。

“地方财政重整是一种机制，包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等6个方面。”贺军指出，地方财政重整相当于“准破产”整顿，通过卖家当、控支出、扩收入来实现地方财政平衡，避免问题恶化。

“一言以蔽之，地方政府自己借的债自己负责还，还不起，要么减支，要么下项目，要么变卖资产，与此同时，相关责任人还要被问责。”冯俏彬表示，这相当于断了冲动举债却抱有侥幸心理的地方政府的“后路”，敦促地方政府量力而行、适度举债，在借钱之前先想好怎么还。

促发展与控债务要平衡

“既要马儿跑，又不给马儿吃草。”在去杠杆的背景下，《预案》一系列规定给地方政府融资环境带来变化，对地方经济发展方向与环境造成影响。地方政府如何适应债务监管新变化，促进地方与区域经济发展？接受中国经济导报记者采访的专家学者普遍表示，要转变思路，找到促发展与控债务的平衡。

首先，转变思路和角色，从“项目推动者”变成“资源协调者”。贺军认为，“在新政策环境下，政府负债大搞建设的模式走不通了，地方融资平台的空间会明显缩小，地方财政受到的压力将会增大，因此地方政府要转换思路，从自己直接推动项目、直接筹集资源，转向协调利用其他资源。”

其次，融资工作重点转向充分利用社会资本。“政府债务扩张面临硬约束，除了商业银行的传统渠道之外，利用好社会资本，是未来解决地方金融环境约束的关键。”贺军表示，当前国内市场社会流动资本充裕，需要因地因时而宜，引入地方与市场。

此外，还要加强地方发展环境建设。“发展环境就是竞争力。”肖文指出，发展环境直接影响到能否能吸引资本、企业和人才。

贺军也表示，过去地方政府普遍忽视发展环境建设，只要有项目、资金、土地，就能保证投资增长和GDP增速。今后，地方政府吸引社会资本应从优化自然、产业、政府公共服务、人力资源、生活、产业园区等发展环境入手。

专家学者们认为，从长远看，根本解决地方债务风险，还需进一步深化财税体制改革，加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，适当增加地方财政收入，通过实施科学合理的分税制从根本上减少地方债发生。