违规举债无细法陷尴尬 亟待落实问责制

见习记者|刘宝 刘芳

8月31日，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第二十二次会议做汇报时表示，要加强对地方政府举债行为的监督，并强化对违规举债担保行为的查处和问责。

实际上，早在2015年12月22日的中央经济工作会议上，对地方违规举债就已经有提及。当时，财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时介绍，一些地方政府仍然违规举债，“明股暗债”等变相举债行为时有发生，个别地区存在发生局部风险的可能性。“要有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作。”

而据记者了解，按照今年的发债规模，预计明年地方债券置换存量债务将结束。随着存量债务置换工作接近尾声，政府举债将会受到更多限制，政府债务风险也将迎来新的挑战。

今年地方债券置换或将接近尾声

地方债券又称“市政债券”，指由地方政府发行的债券。地方债置换是指地方政府在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，将所欠的债务顺利延后的一种方式，用来缓解地方债务压力。

国家审计署截至2016年6月底的审计结果显示，今年以来，地方政府债券发行加快，全国人大批复预算后下达2016年地方政府新增债务限额为11800亿元。今年上半年，地方政府债券发行35755亿元，是去年同期的4.12倍，接近去年全年3.8万亿的发行量。中诚信预计，下半年地方债发行量将超过2.5万亿元。

中诚信政府融资评级部评级副总监关飞认为，通过大规模的地方债务置换有利于降低债务风险，同时可以有效降低地方政府债务负担。根据财政部测算，每发行1万亿元置换债务，可为地方每年节省利息支出约500亿元。去年置换了3.2万亿元地方政府债务，今年上半年地方政府债务置换26850.6亿元，合计每年可节省利息支出约2900亿元。

而财政部数据显示，截至7月底，今年内已发行地方政府债券39710亿元。其中，新增债券10084亿元，置换债券29626亿元，置换债券的发行量远超新增债券。

2015年3月，财政部向地方下发第一批1万亿元地方政府债券额度置换存量债务，去年全年共置换政府存量债务3.8万亿元。按照财政部预算报告，2016年到期需要置换的地方政府债务约5万亿元。据悉，2016年中央和地方预算草案显示，2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，这也意味着，年内完成5万亿元的地方债券置换后，政府存量债务置换已接近限额。按照今年的发债规模，预计明年地方债券置换存量债务将结束。

地方政府违规举债现象突出

随着债券置换工作结束，政府债务风险或将会迎来新的挑战。

8月31日，受国务院委托，楼继伟在向十二届全国人大常委会第二十二次会议作今年以来预算执行情况的报告时说，将有效管控地方政府债务风险，加强对地方政府举债行为的监督，强化对违规举债担保行为的查处和问责，加快推进融资平台公司市场化转型升级。按照楼继伟的陈述，未来债券资金将优先用于支持扶贫、棚户区改造、普通公路等重大公益性项目建设。

去年开始的债券置换的确化解了政府债务危机，但是各省分配指标存在诸多差异。也由此，债券额度很多下发到省市一级，对于下级城市并不能完全覆盖，有些地方政府存在融资需求，造成了违规举债。

而在6月27日至7月2日召开的十二届全国人大常委会第二十一次会议上，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，审计发现的主要问题有两个：

一是部分地方发债融资未有效使用。抽查发现，至2015年底，黑龙江、山东、湖南、北京、内蒙古和广东等6个省区市发行的置换债券中，有138.4亿元未及时使用，主要是未达成提前还款协议或偿还手续办理滞后等所致；湖南、山东、河南和广东等4个省使用的置换债券融资中，有112.57亿元未按规定的优先顺序偿债。

二是有的地区仍违规或变相举债。抽查发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

无独有偶，早在去年中央经济工作会议上，财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时就曾介绍，当前一些地方政府仍然违规举债，“明股暗债”等变相举债行为时有发生，个别地区存在发生局部风险的可能性。张少春当时表示，“长期以来，地方政府通过融资平台公司等举借政府债务，对推动经济社会持续发展发挥了积极作用，但也存在举债缺乏规模控制、融资成本高企、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题。”他进一步透露，当前地方政府面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下，地方偿债能力下降。