中国地方债务庞大规模不足惧 提高投资效率与控风险应并重（2）

，控制当前不断扩大的债务规模，并消除对中国经济发展、社会稳定与宏观管理产生威胁的因素。同时，在微观层面，我们需要建立并完善债务规模以及风险与效率控制体系。宏观层面，我们需要在经济、法律环境与财政制度方面进行统筹改革。

短期而言，我们急需建立起一个准确、全面且及时的地方政府债务统计制度、内部报告制度以及外部披露制度。我们需要改善地方政府债务举借、偿还与管理体系，适当扩大地方政府债券规模、转移年度额度管理，以平衡管理并加强地方政府在发行与管理政府债券方面的酌情决定权。

我们将对地方政府融资机制进行进一步的监管与创新，有序推进政府和社会资本间的合作。通过资产证券化，激活部分政府资产。我们要积极建立政府资本性支出基金体系，例如政府引导基金与行业投资基金。

中长期来看，我们需要积极发挥法律监管、规则管控与市场约束的作用。明确划分政府职能与行为的界限。我们将通过立法对各级政府的行政权力、财政权力、收入与支出范围以及支出责任做出规定。将逐步授予地方政府可控制的灵活举债权限。将建立地方政府债务融资管理体系，并由中央政府、地方当局、民众与市场共同进行监督。

控风险与提效率应齐头并进

依照当前情况，为控制地方政府债务风险，我们需要考虑以下两个方面：一方面，我们需要缓解地方政府所面临的风险，确保不会对经济增长产生负面影响。只有经济的可持续性才能够确保财政的可持续性。因此，我们需要扩大投资，增强经济运行能力，以确保通过一定时间内的债务增加来达到预先制定的经济增长目标。另一方面，我们需要提高政府投资效率，控制政府债务增长率，控制财政风险。具体建议如下：

——整合投资与融资，重视投资效率。控制风险与确保财政可持续性是投资与融资的一个核心议题。有人认为多样化的融资渠道是地方政府债务风险的源头。实际上，我们需要重新审视债券融资是否能够化解风险。风险总是存在的，即使我们在化解金融渠道风险。如果我们通盘考虑融资与投资，就会发现地方政府所面临的巨大风险存在于投资而非融资领域。如果投资不理想，即便借贷减少，风险仍旧会增加；如果投资是有效的，即便借贷增加，风险也可以得到缓解。

以前，许多地方政府在新兴战略产业进行投资，例如，光伏行业。对于地方政府而言，这样的决策听起来没有问题。然而，从整个国家的角度而言，这样的战略是错误的，因为地方政府一窝蜂去启动光伏项目，导致产能过剩和许多光伏企业的破产。因此，投资机制与投资方法的创新显得非常重要。我们需要提高投资效率与透明度，其对于监管政府投资行为的重要性要远远高于对监管融资的重要性。

——充分利用市场导向机制，吸引非公共投资者在公共部门进行投资。人们一贯认为，对公共部门的投资应当由政府承担。然而，公共部门投资仍旧是有利可图的。如今，我们鼓励PPP模式（公私合营），旨在将社会资本引入公共服务部门。PPP模式起源于20世纪70年代的英国，发展至今，在世界许多国家得到了广泛应用。通过共享利益分担风险，这一模式不仅能够有效提供公共服务，缓解政府债务风险，还能为社会资本提供稳定的收益。长期来看，PPP模式表现出了巨大潜力。当然，我们需要实现PPP模式的合法化，并对其进行监管，避免以PPP名义进行借贷。

此外，我们能够利用PPP机制为政府和社会资本建立起基金合作模式。因此，我们将积极为政府资本性支出建立基金融资体系，例如，政府引导基金与行业投资基金。我们将适当引入社会资本，扩大金融资本的作用，建立以市场导向型管理为特色的新型基金管理机制。

——深化预算改革，激活财政存量资金。目前，我们面临的问题是：一方面，地方政府债务持续增长，风险不断增加；另一方面，地方政府拥有大量闲散资金，主要是由碎片化预算与资本导致的。不断借贷的同时，闲散资金不断增长，这样的现象非常常见。因此，我们需要通过预算管理体系改革解决这一问题。

——加快政府会计改革，并为确定与置换存量债务提供一个科学依据。当前，地方政府存量债务包括了政府与公司债务，主要是由于确认政府债务标准的缺失导致的。加快政府会计改革是从根本上解决这一问题的唯一方法。这也是夯实地方政府债务管理基础与确定存量债务的基础。今后，我们需要加快政府会计改革，建立政府债务标准，以准确地确认地方政府存量债务置换规模。

——强调地方政府债务风险预警管理与风险管控计划。整体看来，我国的地方政府债务风险是可控的。不过，一些地区有可能出现债务危机。因此，我们需要关注针对地方政府债务风险的预警管理与风险识别。应当认真预防区域与系统风险。

总体而言，流动性风险是政府债务风险预防过程中需要抑制的主要风险。因此，我们需要审查到期地方债务相关指标、本金利息偿还压力、金融市场上的再融资空间、偿还基金的建立、财政收入能力以及当前收入与支出间的不平衡状况。我们将设计相关管理与控制计划，守住区域与系统危机预防的底线。

（作者系财政部财政科学研究院院长）