降杠杆重在强化国企资产负债约束

中国经济导报记者|李盼盼 程晖

中央全面深化改革委员会第二次会议指出，加强国有企业资产负债约束，是落实党的十九大精神，推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的重要举措。要坚持全覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，做到标本兼治，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平。

国企资产负债率较高的风险不言而喻。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅正式公布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），不仅要在当前“去杠杆”，更希望从加强负债约束着手，形成防范国企债务风险、提高经济发展质量的长效机制，为优化结构、实现经济高质量发展作出部署。

国企负债率高于工企平均水平

所谓“资产负债率”，是指负债总额除以资产总额的百分比，也就是负债总额与资产总额的比例关系。国家信息中心经济预测部副研究员胡祖铨介绍，这一指标与宏观杠杆率关系很大。

当前我国国企的负债率处在怎样的水平？中国经济导报记者在查阅有关权威统计资料后发现，当前国企负债率虽出现一定下降，但仍高于国内企业平均水平。

例如，国家统计局公布数据显示，1~7月份，全国规模以上工业企业实现利润总额39038.1亿元，同比增长17.1%（按可比口径计算）。同时，7月末，规模以上工业企业资产负债率为56.6%，同比降低0.5个百分点。其中，国有控股企业资产负债率为59.4%，虽同比降低1.3个百分点，为2016年以来最低水平，但仍高于规模以上工业企业资产负债率2.8个百分点。

为何国企负债率偏高？国家金融与发展实验室银行中心研究员栾稀对中国经济导报记者表示，主要是因为国有企业预算软约束。民营企业缺乏政府隐性担保，面临的融资约束更紧，其所能达到的债务上限相对低于国有企业。如果没有机制对国有企业融资进行约束，在政府隐性担保兜底的情况下，国有企业的负债率理论上可以无限上升，直至成为“僵尸企业”、被迫退出市场。

栾稀认为，国有企业预算软约束的形成原因是多方面的。一有企业自身原因，风险意识淡薄、财务管理、公司治理能力有待提高，甚至存在为了融资虚报错报财务数据的情况；二有相关管理部门的原因，在经济高速增长时期，对国有企业的考核过于注重企业资产的增长，而忽略了对企业债务的管控，企业债务风险缺乏相应的追责制度；三有金融机构的原因，金融机构对国有企业天然偏好，难以做到所有所有制一视同仁；四也有社会环境的原因，社会更倾向于认为国有企业在各方面都比民营企业更安全。

同时，另一个不可忽视的问题是目前国企在融资上过于单一，主要依赖银行进行融资，缺乏其他融资途径，这使其面临着负债率较高的风险。

对此，胡祖铨表示，目前国企在融资上过于单一，主要依赖银行进行融资，缺乏其他融资途径，这使其面临着负债率较高的风险，而且长期以来，国企对追求扩张规模过分看重，这也助推了其负债的水平。

因此，尽管国有企业资产负债率已经出现了下降，但阶段性去杠杆并不能解决国有企业债务问题的根本，如果不对国有企业建立有效的预算约束，国有企业的债务问题难以得到根治，会周而复始、治标不治本。国有企业的资产负债率管理需要建立约束、形成长效机制。

建立长效机制保驾护航

国有企业资产负债率高、资产回报率低并存的现象是表象，根上还是国有企业预算软约束所导致的治理结构不完善和运营低效。《指导意见》对此做了精心的设计，要求国有企业通过开展混合所有制改革、增加股权融资、市场化债转股等措施实现降杠杆。这实际上意味着“倒逼”国有企业通过上述措施转变发展模式和深化改革，从而使得企业治理结构改善和预算软约束降低，最终建立国有企业长期杠杆负债自我约束的长效机制。

对此，国家发展改革委经济研究所助理研究员梁志兵表示，从节奏上看，既强调积极约束，又强调稳妥约束。为打赢重大风险攻坚战，必须坚定去杠杆的政策导向，但去杠杆也要统筹稳妥，不能出现防风险的风险。积极严格方面，《指导意见》提出了2020年前降低2个百分点的硬性要求，对列入重点关注名单和重点监管名单的企业加大业绩考核力度，对列入重点关注名单的企业更是施加不得新增金融债务的严格约束。统筹稳妥方面，《指导意见》提出了厘清政府债务与企业债务边界，防止政府隐性债务过多由企业承担，同时强调了政府要多渠道补充国有企业资本，当以破产方式降低国有企业杠杆率时，还要做好相关的维护社会稳定工作，确保资产负债约束的节奏可控有序。

从约束措施上看，既强调外部力量约束，也突出企业内部自我约束。外部约束是硬约束，是推动内部约束发挥作用的保障。《指导意见》中外部约束包括，国有资产管理部门要明确重点关注名单和重点监管名单；列入重点监管名单的企业还要明确降低资产负债率的目标和时限，不得实施增加资产负债率的投资；金融机构要严控授信，不得新增债务融资，等等。在外部硬约束“压力”下，《指导意见》要求企业要启动相应的内部约束措施，如合理设定自身资产负债率水平和负债结构，加强资产负债约束日常管理，强化对子企业资产负债约束，特别是要增加内源性资本积累能力。

从组织实施上看，既强调企业是资产负债约束的第一责任主体，又突出了国有企业资产管理部门、牵头部门、审计部门和各级人民代表大会各司其职。资产负债约束的终端主体是国有企业自身，因此，对落实资产负债约束不力的国有企业负责人及负有直接责任人员，《指导意见》提出要从严从重处罚。除企业外，《指导意见》对外部约束力量的组织实施也做了周密安排。如，国有企业资产负债约束牵头部门要负责组织领导、统筹协调、检查督导和监督问责；国有资产管理部门负责对履行出资人责任或管理责任的国有企业分解任务指标、细化要求加强指导和严格考核；审计部门对各政府部门和企业落实情况依法独立开展审计监督，确保资产负债约束落实到位；各级人民政府定期向本级人大常委会报告国有企业资产负债约束情况，确保权利部门对全局工作的督促。由此，《指导意见》形成了企业——政府——人民代表大会联动的全方位国有企业资产负债约束组织实施机制。

由此可见，国有企业降杠杆、减负债是我国经济进入高质量发展阶段必须过的坎、爬的坡，《指导意见》的出台为建立国有企业资产负债约束机制明确了方向、原则和途径。从长远看，是通过政策引导将资产负债约束引入国有企业公司治理的重要考量，强化优化了国有企业的公司治理，为国有企业预算约束建立了长效机制。

胡祖铨指出，《指导意见》对国有企业资产负债的约束强调了科学性，在所有行业、所有类型国有企业全覆盖的同时，对不同行业进行分类动态管理。同时，《指导意见》内外部约束相结合，实现国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束，提高了约束的有效性和可行性。

此外，厘清政府债务与企业债务边界、盘活存量资产、完善多渠道资本补充机制、推动兼并重组、国有企业破产等配套措施为高负债国企降低资产负债率创造了良好政策和制度环境，解决了国有企业去杠杆难的症结问题，这一系列政策亮点无疑是国有企业去杠杆的有力东风。