债务置换与PPP引资双管齐下 缓释地方政府债务风险

黄文涛 曾羽

近日，国家发展改革委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出了10项要求，其中包括:（1）充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义；（2）加强项目储备，建立基础设施PPP项目库；（3）推行项目联审，建立PPP项目联审机制，积极引入第三方评估机构；（4）做好项目决策，加强项目可行性研究，依法依规履行投资管理程序；（5）建立合理投资回报机制，采取资本金注入、直接投资等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力，鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，推进基础设施的价格改革；（6）规范项目实施，对确定采用PPP模式的项目，公平择优选择社会资本作为合作伙伴，依法签订规范的项目合同。项目实施期间社会投资人出现重大违约等事项，要合理划分各方责任，妥善做好项目移交，项目结束后，科学评价项目绩效等；（7）构建多元化退出机制，推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制；（8）积极发挥金融机构作用，鼓励金融机构通过债券、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设；（9）鼓励引导民间投资和外商投资，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目；（10）优化信用环境，加快推进社会信用体系建设，建立健全投融资领域相关主体信用记录。《通知》还发布了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目，其中涵盖能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”个基础设施领域。

PPP模式是化解地方债务的重要手段。针对新建项目，若使用PPP模式，则项目投资不计入政府新增债务统计；针对存量项目，若以PPP方式推进，将把存量债务转移至企业方。

高速的经济增长是地方债务化解的重要保障，地方债务置换与PPP模式也是化解债务的重要手段。以重庆为例，2012~2015年，重庆GDP增速分别为13.6%、12.3%、10.9%和11%，连续10个季度领跑GDP增速榜，地方债务规模也呈现逐渐下降趋势。重庆债务率于2012年达到92.8%的历史高位，仅次于北京居于当年全国第二位；2013年重庆市政府性债务余额6925.90亿元，2014年降至5909.50亿元，下降1016.40亿元；2015年降至5603.40亿元，债务率77%，远低于财政部公布的89.2%的全国地方债务率。既保持了经济高增速，又大幅度降低政府负债率，并由此为后续经济发展所需的举债腾出空间。与此形成对比的是，国内多个地区仍受经济下行与高债务率的双重挤压。以辽宁为例，2015年辽宁省以3%的GDP增速为23年来最低值，债务率达157.72%，超过100%的警戒线。

因此，我们依然坚持认为，经济财政边际改善较为明显的区域是较好的投资选择；债务置换力度较大，进程较快，以及地方政府通过PPP手段加大基础设施投资建设力度，多途径解决地方政府融资问题的区域，均有投资价值。

首推贵州，2015年贵州地区生产总值增长10.7%，“十二五”时期年均增长12.5%；2015年固定资产投资增长21.6%，2012~2015年年均增长29.5%，2015年基础设施投资增长22.3%；2015年财政总收入增长7.7%，一般公共预算收入增长10.0%。2016年上半年增速依然保持高水平，1~6月地区生产总值增长10.5%；固定资产投资增长21.5%，基础设施投资增长21.1%；财政总收入增长9.3%，一般公共预算收入增长13.5%。2016年，贵州已发行25支地方政府债，金额1989.68亿元，加权平均中标利率2.98%，全部为置换债券，用于偿还清理甄别确定的截至2015年末的地方政府债务的本金，优先置换高息债务，且得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息，不得用于经常性支出和上新项目，铺新摊子。截至2016年7月，贵州共有1665个项目录入全国PPP综合信息平台并且对外公布，项目投资总额约13368亿元，项目录入库数为全国第一。其中，存量项目188个，项目总投资约4840亿元；增量项目1477个，项目总投资约8527亿元。

（作者单位：中信建投证券）