上半年地方债发行放缓 放量可能延迟至四季度

中国经济导报记者 | 邵鹏璐

今年上半年，地方债累计发行655支，发行总额为33411亿元，较2020年同期34864亿元下降4.2%。其中专项债17308亿元（新增10143亿元，再融资7165亿元），较2020年同期23725亿元下降27.0%；一般债16103亿元（新增4656亿元，再融资11447亿元），较2020年同期11139亿上升44.6%，专项债和一般债占比分别为51.8%、48.2%。从结构上来看，专项债为进度同比偏慢的主要拖累项，同比下降27%。

政策变化影响发行进度

从今年地方债发行进度来看，3月份以来地方债发行规模明显提高，一季度地方债以发行再融资债券为主；而自4月份起新增地方债发行规模加大，逐步占据地方债发行市场主体地位。

今年以来地方债发行额同比略降，再融资地方债发行地位逐步被新增地方债取代，其原因有多个方面。

最直观的因素是今年地方债额度并未在2020年四季度提前下达，直至今年3月份财政部才向省级财政部门下达2021年提前批地方债额度，而2019年和2020年，国务院则分别于2018年12月和2019年11月这两个时点就已提前下达地方债额度，这导致了今年1、2月份地方债发行迟缓。

此外，中央在加大地方政府隐性负债监管力度的同时，针对显性负债也加强监管。

今年1月1日，财政部制定的《地方政府债券发行管理办法》正式施行。《办法》指出，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。远东资信研究部高级研究员简尚波认为，这客观上对地方债发行市场造成收紧的影响。

今年4月，财政部在新闻发布会上提出“加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管”。国元证券分析师杨为敩表示，这使得地方政府想通过“虚构”项目发债的难度大大增加。

另外，“宏观经济状况对金融政策和市场实践有着重要影响，当经济增速下行时，需要采取更加积极财政政策以刺激经济增长。”简尚波表示，自2020年以来，受新冠肺炎疫情发生及其变化、疫情防控举措等影响，国民经济增长势头呈现止跌反弹的显著变化。2020年下半年以来，疫情得到有效控制和经济运行逐步恢复，在近年地方债余额不断增加、地方政府负债率有所提升的背景下，今年以来地方债一级市场边际性收缩，可能体现了地方债稳增长、防风险矛盾的天平向防风险一端倾斜，或对于平衡地方债稳增长、防风险矛盾具有积极意义。

结构性分化多元化显现

今年以来，各地发行地方债普遍低于2020年同期。各地发行规模仍然呈现“东高西低”的局面，广东、山东、四川、江苏、河南、浙江、福建等经济大省地方债发行规模居于前列。

今年上半年，地方债发行期限结构与往年一样呈现多元化特点，10年期地方债发行占比37.56%，为第一大券种，其次为7年期、5年期、20年期等券种，小券种包括30年期、3年期、1年期等品种，平均发行期限11.9年，大于10年期的超长期限地方债发行额占比19.62%。而2020上半年、2020全年超长期限地方债发行额占比约为46.8%、45.76%，表明超长期限地方债发行热度有所降温。

今年以来发行的1.7万亿元专项债之中，再融资专项债发行7165亿元，这部分再融资专项债用于延缓往期发行的专项债到期压力，不能直接用于基建等项目建设；新增专项债发行10143亿元，以项目收益专项债为主。随着3月份以来新增专项债限额逐步下达，二季度项目收益专项债发行规模明显提升。今年以来发行的项目收益专项债类型丰富多样，按照募集资金的投向，广泛分散于园区基建、交通基建、城乡发展、乡村振兴、棚改、社会事业、收费公路、轨道交通、水利、机场、停车场、生态环保、医疗卫生、教育等诸多领域，且大部分可以归集于基础设施建设领域。

此外，今年以来，四川、辽宁、黑龙江、福建等地相继发行“支持中小银行发展专项债”4支、387亿元。在2020年7月1日国务院常务会议“决定着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金”的政策指导下，自2020年以来，包括前述以及广东、内蒙古、浙江、广西等全国多个地区累计发行“支持中小银行发展专项债”11支、740亿元。“支持中小银行发展专项债”为合理补充中小银行资本金提供了除发行永续债、可转债等之外的补充资本新途径，对于防范中小银行信用风险、增强服务中小微企业的能力具有积极意义。

新一轮地方债监管开启

今年全国两会设定政府债新增限额为7.22万亿元，再加上还没有用完的中小银行专项债1500亿元，总额度为7.37万亿元。前期，财政部已下达今年地方债新增限额4.47万亿元。兴业证券分析师郭益忻分析认为，从现在情况来看，地方债限额可能分批下达，且落地时间范围较往年明显扩大，预计最终新增限额可能在7万亿~7.2万亿元，仍处于较高水平。考虑到上半年累计净融资仅为1.9万亿元，那么下半年新增量将达到5.3万亿元，月均规模在8800亿~9000亿元之间。

郭益忻表示，7月1日，财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，这可能会提高专项债发行难度，但降低全年发行规模的可能较小。相较于供给规模更重要的是供给节奏，按上半年实际演进来看，更多比例或推迟到四季度发行。

2020年中央经济工作会议、全国财政工作会议等均提及抓实化解地方政府隐性债务风险。自2020年12月以来，财政部已相继印发《地方政府债券信用评级管理暂行办法》《地方政府债券信息公开平台管理办法》《地方政府债券发行管理办法》等。简尚波表示，这标志着2021年以来统筹疫情防控、经济发展和规范地方债市场发展新形势下，新一轮针对地方债监管开启，新一轮地方债监管是在当前宏观经济新形势与地方债运行新环境下的地方债“疏通明渠、围堵暗道”传统政策思路的延续。