专项债与PPP高质量结合更符合供给侧结构性改革精神

金永祥

PPP的高质量发展离不开供给侧的结构性改革，需要通过制度创新实现要素的优化配置，提高公共产品和公共服务的供给效率。对政府来讲，PPP的制度创新需要考虑两方面因素：一是我国的发展阶段和现实条件，二是与其它竞争性改革措施的比较优势。

当前，我国的供给侧结构性改革正在推进之中，实现预期目标是一个长期的过程，不能过于理想化。2018年PPP市场经历了深度调整，这是政策调整的结果，无论是地方政府还是社会资本方，甚至第三方，都付出了较大的“代价”。但调整的结果也说明，规范和整改能倒逼各方进步，PPP正在向规范有序的方向发展。

根据我国现行政策，基建项目的资本金占总投资的比例应该达到20%～30%。这里不讨论这种规定的合理性，只讨论实际执行情况对严监管的影响。据建行总行的专家估算，PPP项目资本金的实际到位情况是1%左右。若严格监管，将提高几十倍，也就是说投资能力在严监管后会下降到原来的几十分之一，这与2018年基建下滑的方向是一致的。无论这个1%是否合理，提高几十倍的资本金要求给企业和经济带来的冲击都是难以承受的。我国处于社会主义初级阶段，无论是发展PPP还是推进其他事业，都要考虑现实情况。为了使PPP发挥重要作用，PPP的质量标准应该是逐渐提高的，每个阶段的标准都应该符合供给侧结构性改革的精神，并与社会现实有机衔接，做到一步一个脚印地稳步前进。

和PPP有竞争关系的政策有土地财政、专项债、平台融资等，2019年主要是专项债。对政府来讲，到底选择哪个工具或哪些工具的政策组合，根本的判断标准是看如何提供公共服务更有效率。2014年～2018年，PPP经过5年发展实现了投资约3万亿元。尽管也有批评的声音，但是其作为国家治理现代化手段的效果已经开始显现。比如，通过引入本地平台公司以外的社会资本提高了效率、项目各参与方投入大量人力使前期工作深入细致、项目法律文件规范详实、选择社会资本程序公开透明，全生命周期的信息公开、实现了专业化和规模化并将诞生世界级的大公司，等等。有人说PPP是好东西，就是太慢了，实际上PPP规范地按部就班运作其速度是很快的，而以前很多项目或者投融资模式的快，是以不做前期工作为前提的，是不符合供给侧结构性改革精神的。

专项债的工作刚刚开始，可以预想存在一定的挑战。专项债可以解决融资问题，但投资回到传统方式能否保证效率？此外，专项债1年的规模相当于PPP推进4年的投资量，短时间内大规模地上项目能否给前期工作留出足够的时间？万一前期工作深度不够，是否会带来系列的问题？要把专项债的作用发挥好需要认真思考、谨慎行动，避免出现债务偿还危机、隐形债务等潜在的问题。

供给侧结构性改革要实现资源的优化配置。专项债可以使用政府性基金预算偿还、可以借新还旧，相比之下PPP受到的限制是非常多的，而且要求越来越严格。对政府来讲，制度创新有很多问题需要思考：第一，把专项债的条件用于PPP会如何？第二，把专项债与PPP相结合推动PPP专项债会如何？第三，PPP与专项债按部门分别推进互不干扰会如何？第四，把部分专项债的额度用于PPP项目，扩大规范运作PPP的规模会如何？笔者认为，将专项债与PPP结合更符合供给侧结构性改革的精神。这样既可以实现专项债和PPP的优势互补，又能吸取过去5年来PPP推广过程中大规模人员投入积累的经验教训，减少专项债发展过程中的学习成本。

PPP高质量发展不仅重在质量，更强调发展。要发展就必须有规模，不是搞几个样板；高质量是一个不断提升的过程，不可能一步到位，应该设计阶段性、可达到、符合现实的目标，这样才科学合理、切合实际。在进行政策比较时，要考虑比较优势，只要一项政策在某个时点比其他政策好，那么这就是一个好政策。过高、理想化的质量要求会遏制发展，那是研究层面的理想状态，是脱离实际需求的，对经济社会发展没有实质性作用。笔者呼吁，PPP已经是当前最好的经济政策之一了，应该将工作重点放在如何让其更好地发挥作用上，不应该求全责备。（作者系大岳咨询董事长）