新增专项债大幅增加项目收益专项债将持续快速扩张

中国经济导报记者|杨虹

2018年是地方政府债务置换的收官之年，债务置换工作于8月基本完成。此后为填补地方政府新增资金缺口的“新增债券”及偿还到期债务本金的“再融资债券”成为地方政府债券的主要成分，其中以项目收益专项债为主的新增债券大幅加快发行。展望2019年，中诚信国际宏观金融研究部总经理袁海霞对中国经济导报记者表示，在地方政府“开前门、堵后门”及拉动基建的政策需要下，新增专项债额度将进一步大幅增加，全年专项债发行最大规模约3万亿元。

谈到地方专项债发行趋势，袁海霞表示，伴随地方政府融资行为的进一步规范，增加法定债务的规模是有效防范化解隐性债务的必要手段，考虑到地方政府隐性债务高压下“开前门、堵后门”的政策需要，以项目收益专项债为主的新增专项债发行规模将大幅增加，隐性债务风险防控下将逐渐承担起以往城投债、贷款、非标等具有的地方政府融资功能。

此外，当前项目收益专项债发行仍以土地储备为主，但伴随国家对新增专项债发行的大力推进，目前专项债的整体规模已无法完全满足地方在基建投资和改善民生等领域的资金需求。为进一步落实积极财政政策，缓解由土地流拍加剧导致的地方政府基建资金压力，在当前地方政府基建资金需求下项目收益专项债的规模将持续快速扩张。

2018年10月8日，国务院常务会议部署棚改专项债发行工作，强调加快棚改专项债的发行。同年10月31日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，紧随2018年七、八月份的出台的一系列宽信用政策效果，明确提出要聚焦脱贫攻坚、铁路、公路水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。

综合新增专项债发行需求、地方政府赤字以及2019年地方债到期量，袁海霞预计，2019年地方债总发行量约为4.8～5万亿元，专项债最大发行规模约为3.1～3.3万亿元。根据财政部最新公布数据，截至2018年10月末，非政府债券形式存量政府债务尚余2565亿元。据中诚信国际统计，2018年11月无新发置换债券，该部分存量政府债务或在2019年进行置换，若全以专项债券形式发行，则置换专项债最大规模将为2565亿元。

根据财政部在《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》中对再融资债券的提及，再融资债券主要用于偿还部分到期地方政府债券本金。因此，对再融资债券发行规模的预测以该年地方债到期量为基础。2019年全年地方政府债到期量为13151.87亿元，其中一般债券到期7127.09亿元，专项债券到期4280.5亿元，2015年前未区分一般及专项的债券到期1744.3亿元，因此，预计再融资债券发行规模合计约为1.3万亿元，再融资专项债发行最大规模将在0.6万亿元。

另外，新增债券全年预计3.2～3.5万亿元，新增专项债额度约2.2～2.4万亿元。袁海霞介绍说，新增债券可分为一般债券和专项债券。新增一般债券受预算赤字约束，按照2019年财政赤字率3%、名义GDP增速9.2%估算，2019年财政赤字规模在3万亿元左右。考虑到2017年及2018年财政赤字中地方财政赤字规模占比均为35%，若以该占比估算，2019年地方财政赤字规模为1～1.1万亿元左右，则新增一般债额度为1～1.1万亿元。

新增专项债部分，根据中诚信国际估算，2019年新增专项债额度将在2.2～2.4万亿元左右。从地方政府债务限额角度看，2015~2018年限额分别为16万亿元、17.2万亿元、18.8万亿元、21万亿元，增速持续攀升。若按14%的增幅估算，2019年地方政府债务新增限额约为3万亿元。考虑到当前大力推动专项债发展的政策环境，预计该部分新增限额将侧重于专项债发行，预计新增专项债额度将超过2万亿元。从新增专项债增速角度估算，2015年至2018年新增专项债额度分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元和1.35万亿元，增速较快。考虑到地方政府隐性债务高压下“开前门、堵后门”的政策需要，预计2019年新增专项债额度将进一步大幅增加。若按2018年新增专项债的增幅69%估算，2019年新增专项债额度将在2.2～2.4万亿元左右。