防范系统性金融风险亟待“疏堵结合”管理地方债

中国经济导报记者|潘晓娟

“在推进供给侧结构性改革过程中，地方债的风险管理引起了各方面的关注。这显然与金融安全有着直接的关系，也是属于中央金融工作会议后决策层面提出的‘三大攻坚战’之一的内容，就是怎样防范金融风险。”中国财政科学研究院研究员贾康在日前举行的第二届金融科技与金融安全峰会上表示，中央强调防范系统性风险，现实中这个系统性风险将表现为带有颠覆性破坏作用的风险，这是相关的矛盾累积以及风险因素逐渐累积演化而来的。

那么，现实生活中如何防范金融风险？“不能看到一个风险点，就上去把它死死摁住，然后由此就解决了防范风险的问题，绝对没有这么简单。”贾康告诉中国经济导报记者，某种意义上讲，在各种金融、投融资以及经济活动中，风险是无处不在的，并不是看到每一个风险点都需要按照“严防死守”的方式摁住不动，这反而会导致“从一个极端走到另外一个极端”。后果是，必然出现把一切试错空间和创新空间都封死的局面，这是一种走偏。“当看到风险点以后，往往还要考虑给出一定弹性的创新试错空间，同时又能够做到有效地防范系统性金融风险，这确实有一定的复杂性和挑战性。”

对地方隐性负债担忧的缘由

贾康分析，对于地方债的管理问题，其实前面一轮国家《预算法》实现修订之后，已经有了一个总体的“开前门堵后门”的治理方案。包括地方债怎么借、怎么用、怎么还，《预算法》中都规定得相当清楚。如果按照这个框架来说，应该是有了一个“卡住两头”的全局安排：一头卡住的是地方债，实现总规模能够阳光化控制；另外一头卡住的是原来产生大量隐性负债的融资平台，明确了一律不允许再发生新的隐性负债，必须进行市场化转制。地方债这部分，能解决各地方发展过程中所需要有偿投资的相当一部分问题，但并不能解决全部问题。而剩下的一些投资，则需要地方政府在创新发展中积极运用PPP模式，也就是政府与地方资本合作模式。近年来，PPP模式成为各地政府鼓励创新的重点，也是地方政府管理部门积极推动的事项。

然而，有了上述这样一个框架后，人们仍然对地方隐性负债的卷土重来忧心忡忡。贾康对此分析认为，管理部门一再强调要防范地方债风险，具体分析可能有如下三方面考虑：第一是在PPP项目方面有些担心，认为那些所谓的假PPP、伪PPP，实际上增加了负债；第二是有些地方平台在实行市场化转制中“暗渡陈仓”，依旧在不断形成新的隐性债务；第三是被地方政府所重视的产业引导基金，有可能在推进过程中出现了隐性债务问题，地方过度举借了由地方政府承担的债务。

“我不太赞成现在动不动就给PPP项目扣上‘假PPP’的大帽子，关键是要弄明白这个具体项目出现了怎样不合理的隐性负债风险和不规范的问题，作出实事求是的分析，进而在企业和政府合作的创新发展过程中来化解与PPP相关的过度和隐性负债问题。”贾康说。

防范隐性负债需“疏堵结合”

贾康表示，对于PPP领域发生的债务问题，规范发展固然重要，但也要认识到“堵不如疏”。防止这些隐性负债，还需要法制化、阳光化和专业化三方面的合力。

贾康分析指出，当下还需要继续沿用当年解决融资平台产生大量地方债时所运用的重要哲理，就是“大禹治水”的智慧。有堵有疏，“疏堵结合”，但注意“堵不如疏”，能够用疏得以解决的问题，就不必一味地去堵。

结合PPP项目中的风险点，贾康分析认为，在PPP发展过程中，很有必要明确一个“疏堵结合”的规范化平台，需要有这样一个制度环境，来处理和防范PPP项目中“明股实债”的问题。具体到“堵”的问题，则是要做到文件指导上的明确规范，并要加快形成PPP的条例，以后还要争取上升到法，从而明确规定PPP项目中不允许存在一些附加条款和暗中协议。具体到“疏”的问题，实际上是增强了企业做PPP的信心，也可以清楚交代在这个方面如何更好地防范“明股实债”的风险。

贾康强调指出，在“疏堵结合”的过程中，特别要注意疏导。比如PPP项目，由政府一方来兜住所有的风险给企业保底，这肯定是不对的，在规则上要禁止出现这种情况。但是，如果要从“疏”的角度来看，企业参与PPP自身是有一个预期的保底。企业要取得的是有较大把握、可预期的“非暴利但可接受”的投资回报，是可以覆盖很长时间段的这种水平上的投资回报，如果不能达到企业预期的保底，企业显然是不会参与PPP项目。如何更好地实现企业预期的保底，就需要在疏导这方面做好配套工作，依靠三方面原则来加以实现：第一是做到规范化，以法制化保障协议执行，法治保障协议能覆盖PPP整个生命周期；第二要靠阳光化，方方面面都要知情，包括公众知情，约束着政府和企业都要讲规矩，都按照原来的协议严格执行；第三是专业化，以高水平专业化的力量，使企业预期的保底能够尽可能地接近实现目标。

认清PPP项目中的或有负债

在贾康看来，从专业化的角度，必须要承认PPP投融资所产生的负债。不可能完全只盯着企业以伙伴关系一起来做投融资，而地方政府和这个项目的负债却完全没有干系。“从官方早就认可的政府付费里具体的‘可行性缺口补贴’来看，三年预算滚动规划这种补贴支出，可以认为不是负债而是预算安排的支出，那么三年以后要覆盖几十年这样的财力支出，那是什么呢？那就是专业术语上所说的或有负债。”贾康分析指出，当前要尽快把PPP资产负债表和与之相关的会计准则、财务规则这些事情阳光化地处理好。

“我们在这方面，绝对不应陷入极端化思维，说地方政府做PPP不应增加任何的负债，这是不可能的。”贾康表示，前提就是至少要把PPP项目的或有负债说清楚，才能让企业和社会资本更有信心，才能更实事求是地处理PPP项目整个生命周期里的负债风险防范问题，使之得到更好的相关会计管理规则的匹配。

针对财政承受能力论证情况，贾康表示，“有关部门已经规定的‘天花板’是清楚的：一个地方政府年度内公共收支预算的10%为限，算下来不超出10%的‘天花板’就是约束。但是具体要碰‘天花板’的时候，是可以有专业力量来帮助做弹性处理的。比如说，一个地方一年内有几个项目积累已经要触碰‘天花板’了，那么专业团队的力量可提供做出调整方案，使一部分补贴财力转移到后续年度，做平滑处理。”这需要考虑相关的内在逻辑，考虑创新过程中应该有弹性空间的心态。在有一定约束的条件下，还是需要依靠阳光化、法治化、专业化的原则来支持PPP项目。

“最后需要强调的，仍然是疏堵结合。至于说原有融资平台，可能产生的问题相对好解决，就是要坚定不移地做市场化转制，不能够再发生新的地方负债。对于产业基金，同样要做具体分析，不能把产业基金摁住不动。”贾康表示，那种提出“要把产业基金完全停下来”的说法，是站不住脚的，还得具体事情具体分析。毕竟稳一稳不是“叫停”，而是要真正解决问题，是要在防范系统性风险中继续创新发展。