两部委严防外债地方债风险 房企城投平台境外发债严管

中国经济导报记者|邵鹏璐

近日，国家发展改革委、财政部联合下发《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（以下简称“《通知》”），严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。

专家认为，文件出台恰如其时，将引导企业资金“脱虚向实”。结合此前国家外汇管理局最新规定，房企和城投平台境外发债将进一步受到严管，而符合我国战略发展需要的产业将得到支持。

严格防范外债成为地方政府债务风险源

2015年9月14日之后，国家发展改革委将中资企业境外发行债券审批机制改为备案登记制，由于境外融资成本相对低廉，中资企业尤其是房企及城投平台境外发债规模快速增长。

据国家外汇管理局披露的数据，截至2017年12月末，我国全口径外债余额为1.71万亿美元，较2016年末增长2948亿美元。从期限结构看，中长期外债余额6116亿美元，占比36%；短期外债余额占比64%。从机构部门看，银行债务余额占比49%，广义政府债务余额占比10%。

中信建投证券数据显示，2017年至今，中资企业境外发债规模达2932亿美元，其中城投境外发债规模近160亿美元。由于境外融资成本相对低廉，中资企业境外发债规模快速增长，尤其是对于城投平台和房地产企业均是重要融资渠道。2018年初以来，城投境外发债规模45亿美元，约为同期城投境内发债规模的4%。房地产企业2017年以来境外债券融资近654.6亿美元，约为同期房企境内发债融资规模的78%。

随着今年地方债务风险化解的任务迫切性提高，地方平台融资环境进一步收紧，针对外债的管控政策正持续强化。

东方金诚国际信用评估有限公司首席分析师苏莉表示，城投公司是境外发债的主力之一，和国内城投债类似，一度以地方政府信用支持为背书。在国内强化对城投债和地方政府融资行为管理的情况下，如城投企业继续利用地方政府信用支持发行外债，既有可能误导市场，同时也会在境外市场产生地方政府隐性债务和外债风险，影响地方政府债务风险管理的成效。因而，此次《通知》的重心是严格防范外债成为地方政府债务的风险源。

中国财政科学研究院研究员孙洁认为，我国外债风险总体可控，这次《通知》主要是强调防范企业对内对外的债务演变成政府性债务。防地方债风险，过去是从政府、银行等金融机构的角度进行约束，现在从企业方面形成约束，出发点主要还是防范地方政府债务风险。

国内外债券融资监管政策同频共振

《通知》指出，要紧密围绕推进供给侧结构性改革的方向，着力支持综合经济实力强、国际化经营水平高、风险防控机制健全的大型企业赴境外市场化融资，募集资金重点用于支持创新发展、绿色发展、战略性新兴产业、高端装备制造业以及“一带一路”建设和国际产能合作等。

《通知》要求，拟举借中长期外债企业要建立健全规范的公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度。申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。

《通知》指出，利用外债资金支持的募投项目，要建立市场化的投资回报机制，形成持续稳定、合理可行的财务预期收益。如募投项目取得投资补助、运营补贴、财政贴息等财政资金支持，有关决策程序必须依法合规，必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件，坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。同时，要切实加大事中事后监管力度，并加大惩处问责力度。

苏莉表示，《通知》对举借外债的要求基本上和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财经〔2018〕194号）的要求一致，实现了国内外债券融资监管政策的同调，消除外债监管套利空间。

新时代证券首席经济学家潘向东指出，两部委的文件主要是明确可以使用外债的企业要求和资金用途，为了引导企业资金“脱虚向实”，进一步探索外债的正确使用方式。选择优先支持综合经济实力强、国际化经营水平高、风险防控机制健全的大型企业，因为这些企业有能力合理控制外债风险，同时又可以利用国际市场低成本资金支持实体经济产业转型和推进供给侧结构性改革。

规范外债发行方向、来源和管理

多位专家表示，《通知》有助于进一步发挥国际资本市场低成本资金在支持实体经济转型升级和推进供给侧结构性改革方面的积极作用，需关注四点：

一是强调实体性。拟举借外债的企业要独立依法合规开展市场融资，事前要充分论证，依托企业自身资信举借外债，严禁利用政府信用、政府资产、政府承诺担保等形式和超过地方政府财政可承受能力举借外债。

二是强调结构性。明确举借外债要重点用于支持创新发展、绿色发展、战略性新兴产业、高端装备制造业以及“一带一路”建设和国际产能合作，着重支持我国供给侧结构性改革，利用外债实现我国产业升级和经济转型，支持高端产业、核心技术加快发展。

三是强调风险性。要统筹利率、汇率、币种、企业债务结构等因素，增强企业国际金融产品交易互换能力，做到信息披露公开，严禁弄虚作假，避免政府利用企业举借外债和企业利用政府还债等违法违纪行为，切实防范化解地方政府债务风险。

四是强调规范性。发展改革、财政部门要各行其职、各负其责，建立创新数据预警监测分析机制，加强对会计师事务所、律师事务所、信用评级机构、承销机构等中介机构监管，建立健全企业主体信用，保证举借外债规范安全有效。

值得关注的是，《通知》要求，申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。同时，拟举借中长期外债企业要规范信息披露。

孙洁认为，一方面，发债的时候不能把市政道路等自身不会产生收益的资产，且完全是政府投入的资产计入企业的资产内，因为这些资产不会为企业产生效益，防止将此类资产计入企业带来虚增资产；另一方面，在规范信息披露方面的要求，主要是避免有政府兜底或财政承担责任等误解。这两个方面，会对企业发债无形中起到增信的作用，《通知》中的要求实际上是避免将其跟政府偿还的责任建立联系。

中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强表示，文件并不是限制企业发外债，而是规范方向、来源和管理，是深化改革开放背景下防范风险有机结合在一起的一个战略举措，将起到积极的引导作用。一方面，对符合我国战略发展需要的产业通过这种市场化的融资，能够取得相对较低的融资成本，支持我国经济发展，同时也是支持“一带一路”建设，促进沿线发展；另一方面，要规范使用外债，用市场的手段尽量减少“外债内在化”，防止风险转移。