李建良：地方债“两个文件”是针对私募股权和PPP新增杠杆而来

中国经济导报记者|张洽棠

据公开数据显示，今年前三季度我国地方政府债券总计发行35316.59亿元，较去年同期下降30.53%。

从政策层面看，今年先后出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（即“财预【2017】50号文”）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（即“财预【2017】87号文”）两个文件，如何结合实操层面深刻理解这两个文件？为此，中国经济导报记者采访了国家新兴产业创业投资引导基金理事会专家咨询委员会委员李建良。

据有关机构测算，2016年末我国宏观杠杆率达到250%左右，与国际主要经济体相比，我国杠杆率处于中等水平。尽管与2008年国际金融危机前相比我国债务水平有所上升，但债务风险总体可控。我国居民和政府部门的杠杆率较低。2016年末，居民部门杠杆率在50%以下，政府部门杠杆率在40%以下，远低于世界公认的警戒线。地方政府的负债率虽然高于中央政府，但举债日益规范，债务主要用于搞建设而不是搞福利，而且相当一部分债务已经形成了优质的资产，很多资产在运营过程中可以带来稳定的现金流，具有较强的偿债能力。

既然如此，为何要出台两个文件呢？李建良表示，两个文件的出台与当前去杠杆和金融维稳形势密切相关。与经济新常态和去产能相伴随，去杠杆一直是这两年宏观经济调控的首要任务。从最早中央对地方的债务置换，到后来的股市“政策牛”，再到倡导私募股权投资、PPP和IPO常态化，去杠杆的政策一波接着一波，但每波政策最终都导致了更高的杠杆率。此番两个文件的出台即针对私募股权和PPP新增杠杆而来。

其中，50号文对地方政府融资担保清理、政府融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、规范地方政府举债融资以及大数据监管和信息公开做了约束性规定。李建良认为，文件再次重申政府不得对各类债务融资提供担保，不得将储备土地和公益性资产注入融资平台，不得以明股实债等形式变相举债，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。概括来说，文件的核心精神是要将财政和国资切割、信贷和风险挂钩、政府和债务切割，但文件对地方政府融资还留有两个“口子”：一是在有限责任、同股同权、适当让利的前提下允许地方政府与社会资本合作设立市场化投资基金；二是允许地方政府设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），从而为地方政府以国资为依托绕开监管来展开股权和债务融资留下了操作空间。

而87号文则对政府购买服务的定义、操作要求、预算管理和监管做了约束性规定，以限制地方政府以政府购买服务为名变相举债的行为。李建良表示，综合来看，87号文严格将政府购买服务限制在半公开品领域，在指导目录上和财政部审核的前提下，禁止以政府购买服务形式对全市场化或全公共性项目融资。同时，要求先预算，后购买，并在原预算内统筹，不得增列扩张。但与50号文一样，87号文对党中央国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项也做了例外性规定，从而也为地方政府在这两个领域做文章举债打开了方便之门。

两个文件如何更好地配合？李建良认为，两个文件的主旨大致可以归纳为两句话：第一，将地方政府的存量负债摸清楚，逐步用地方政府债券进行置换；第二，明确增量负债政府不兜底，财政出资有限责任，债权人要自担风险。并试图通过这种方式来既约束地方政府的举债冲动，又约定商业银行和非标类金融机构的放贷行为，从而从总体上把控并逐步消化地方政府债务负担。但两个文件仍然为地方政府以市场化投资基金、担保公司、棚户区改造和易地搬迁等途径变相绕开监管留有余地，这是今后需要注意的地方。