鼓励绿债发展 地方政府应多样化施策

郭沛源

根据气候债券倡议组织统计，中国绿色债券在2016年迅速增长，符合国内和国际绿色定义的绿色债券从几乎为零增长到2380亿元（约合362亿美元），占全球发行规模的39%。国内发行的绿色债券以金融债为主，发行主体集中在上海、北京、福州等城市，而非金融债融资所投入项目分布在27个省级行政单位的110余个项目。

政府监管部门和证券交易所在中国绿色债券的发展中发挥了关键的推动作用。在地方，不少省市政府已运用政策信号、便利措施、财政激励和认可表彰等激励机制，鼓励地方绿色金融的发展。但地方绿色债券市场仍面临多方挑战，需多样化政策工具鼓励。

发展地方绿色债券市场面临多方挑战

——缺乏支持绿色债券的专项政策。政策不确定性会造成高风险溢价和财务成本，使得绿色项目获得较少的资金。强烈的政策信号和在地方层面的绿色债券专项政策框架可减弱政策不确定性，并增强投资者在当地绿色债券市场进行投资的信心。虽然已经有一些地方政府建立了发展绿色金融体系的政策框架。

但是为了促进地方绿色债券市场的发展，这些政策框架仍需要被落实为具体的计划和策略。政府的政策信号往往强烈，却几乎没有支持绿色债券的财政激励工具。

——缺乏对于发行绿债机会的认识。不熟悉绿债发行流程，为达成理想的发行规模，一个挑战是要鼓励目前已拥有绿色项目的发行人通过绿色债券市场来进行融资。在中国绿色债券市场发展的初期，需要在发行人中进行能力建设。为增进发行绿债的兴趣，发行人需要更好地理解绿债与普通债券相比的益处和区别。

一些地方政府也缺乏对于绿色债券发行过程的了解，这使得他们很难筹备相关政策和计划来有效促进地方绿色债券市场发展。因此，在地方政府层面上也需要进行市场教育来促进市场的成长。

——潜在的发行人可能不知道绿色债券可为现有绿色项目或资产进行再融资。发行绿色债券所筹集的资金可被用于新项目，或为现存绿色资产进行再融资。在金融市场中，债券的主要作用一般是为现有贷款进行再融资。可以推论将来再融资也将占绿色债券市场的最大比重。绿色债券是发行人现有绿色项目或资产池的再融资工具，以及很多发行人有发行绿债潜力，这些信息并不普及，这阻碍了市场的增长。

——一些发债公司和绿色项目的信用评级低。为吸引投资人，绿色债券发行人的财务状况和信用能力必须是可以和非绿色债券的风险与收益特性进行比较的。一些非国有小公司可能会难以发行投资级的绿色债券，因为公司的信用评级低或未经过评级。在市场发展初期，较低的信用评级对绿色资产支持证券也是一个挑战，因为绿色资产的信用表现记录是有限的，比如太阳能和风能资产。

——缺乏绿色项目促进绿色债券发行的具体、长期路径。在短期内，挑战在于确认现存已公布的基础设施项目中哪些是绿色的。对于地方政府未来的挑战是，在基础设施路径开发的早期，整合对于绿色资产的确认。这有助于提高围绕绿色投资路径的投资透明度，并有助于保证开发足够的绿色基础设施项目达成环境目标。

——需要促进绿色投资。在发达国家，机构投资人对绿色债券的需求强烈，合适的投资机会供不应求。但是在新兴经济体机构投资人的投资方式还不够成熟。中国的绿色投资仍在发展的初级阶段，主要的绿色投资人是公募基金经理。在中国97个主要的公募基金之中，只有23个基金对与绿色、低碳、环保或社会责任相关的资产项目进行了一些投资。随着绿色债券发行的逐渐增长，投资方的需求需持续增长来与绿色债券供应的增长同步。因此在市场发展初期，来自公共部门的需求方支持是宝贵的。

——外部认证对绿色债券发行方造成额外费用。绿色债券的外部认证对绿色债券的绿色资质提供保证，从而增加投资人对于投资绿色债券的信心。中国的绿色债券指引明确地鼓励绿色债券发行人进行外部认证。但是与发行普通债券相比，这实际上为发行人造成了额外的费用。发行费用是债券发行人的主要考量，外部认证的需要可能削弱发行人对于绿色债券的兴趣。

多样化政策工具鼓励地方绿色债券市场发展

地方政府可以采取多样化的政策工具，鼓励地方绿色债券市场的发展。这些政策工具大体可以分为政策信号、便利措施、财政激励、认可表彰四大类型。中央部委及交易所的文件都明确鼓励地方政府出台优惠措施支持绿色债券的发展，但总体上说，多数省市还在观望，已经采取行动的省市主要是通过印发专项文件释放明确的政策信号，在便利措施、财政激励、认可表彰方面的措施极为有限。

中国绿色债券市场还将会进一步发展，地方政府可以扮演更加积极的角色。从中央到地方，从政府到市场乃至全社会，各方都可以采取更多行动促进地方政府支持绿色债券发展。

第一，中央部委、交易所可以采取行动进一步要求、鼓励地方政府出台支持绿色债券的政策措施。中央确立绿色金融地方试点，将会产生巨大的示范效应。

第二，对已经在绿色债券方面有所探索的地方政府，可以释放更明确的政策信号，特别是制定针对绿色债券的专项文件。地方政府也可以对照本文列举的促进绿色债券发展的政策工具，出台更多支持政策。

第三，对财政实力较强的地方政府，可以在财政激励方面进行探索，对发债企业提供实质性的帮助；对财政实力一般的地方政府，可以将重点放在政策信号、便利措施和认可表彰方面。

第四，在国内还有很多省市级政府未将促进绿色金融及绿色债券发展纳入工作议程，这些地方政府可以先开展前期研究、对标分析，再制定适合当地实际情况的促进绿色债券发展的行动计划。

第五，关于地方政府可以运用的促进绿色债券的政策工具的专题研究，目前还很少，目前已知及已运用的政策工具比较有限。监管部门、行业协会和学术机构还可以进一步深入研究，为地方政府提供更多的政策工具选择。

第六，媒体、行业协会可以加大宣传力度，呼吁更多地方政府出台促进绿色债券的政策措施，还可以通过编制榜单的方式，引导和鼓励地方政府。（作者系商道融绿董事长）