地方政府应平稳推进违规融资担保整改

中国经济导报记者|邵鹏璐

8月23日，有消息称，湖南宁乡县政府以一纸文件声明：“2015年1月1日以来出具的所有担保函、承诺函全部作废，其承诺、担保事项及行为无效”，引起广泛关注。8月24日，宁乡县政府再发声明称，叫停涉融资担保函的声明存在不妥之处，没有准确理解和把握中央政策要求，决定立即收回此函。

中债资信地方政府及城投行业团队分析认为，宁乡县政府此举并非个例，“撤函”属地方政府执行监管层明文规定、严控地方隐性债务的自查和纠错。

从国发【2010】19号、财预【2012】463号等早先文件，到新《预算法》、国发【2014】43号文，再至国办函【2016】88号文、财预【2017】50号文以及国务院及部委的多次声明和表态，严禁政府及部门违法违规担保，一直是监管层严控地方债务扩张的重要一环，各地方政府亦自上而下陆续出台相关文件，响应国务院及部委的明文规定。

中债资信分析师吴冬雯表示，从贵州省安顺市、正安县、遵义市，到财政部问责的5省部分县市，再到河南省许昌市，地方政府公告撤销其为地方平台公司融资出具的担保承诺函已并非个例，尤其是在财预【2017】50号文明确提出全面整改地方政府不规范融资担保行为期限（2017年7月31日前整改到位）的背景下，地方政府更为迫切地整改其违规担保问题。此次宁乡县政府的“撤函”公告正是在执行国务院及部委的明文规定，也是在区域债务管理方面的自查和纠错，与此前部分县市的“撤函”行为并无实质不同。此外，从法理上看，《担保法》已明确“国家机关不得作为担保人”，此前最高院已有判决政府担保承诺无效的判例，即便宁乡县政府不公开声明，其相关担保函亦无法律效力。

地方政府应妥善推进地方违规融资整改，实现政策的平稳过渡。在市场广泛关注之后，宁乡县政府紧急叫停上述“撤函”声明，主要系“撤函”公告引发的市场关注，在一定程度上影响了地区金融生态环境稳定和政府形象。中债资信认为，一方面，尽管目前地方政府与城投公司债务加速隔离，但城投企业存量债务的化解和政府性项目投融资的新增债务偿付，在很大程度上仍主要依赖政府财力背书，撤销本就无法律效力的函件并不改变城投有息债务偿债来源。宁乡县政府“撤函”声明为相应监管层要求的表态，市场其实不必对此过度解读。另一方面，从法理上看，金融机构确实应为其无法律效力的安慰函撤销买单，但是单方面“粗暴撤函”有损政府形象以及区域金融生态环境稳定，如何实现平稳过渡、妥善处置融资担保函事件，确实是对地方政府治理能力的重要考验。后续，城投公司可以其自身土地、股权、应收账款等资产补充增信，或者地方政府通过成立担保公司补充增信等配套，保障地方违规融资、担保的平稳整改。

城投信用品质分化加大，低资质城投企业信用风险扩大。根据43号文精神，2015年起，发行地方政府债券为地方政府唯一合法融资途径，随着监管重锤频出，叠加此次“撤函”声明及近期问责事件频发，政企债务加速分离，地方债务管理愈趋严格，城投行业整体“金边”属性也将逐渐褪去，未来城投企业的信用品质分化将有所加剧，行政等级较低、财政实力较弱区域的城投企业信用风险将加速暴露。

但国信证券分析师董德志认为，城投债依然值得推荐。首先，置换债大量发行，融资平台偿债能力得到有效改善；其次，基础建设仍离不开融资平台；最后，规范政策出台后，会对融资渠道产生一定的负面影响，但发生大面积信用事件的可能性并不大。目前，城投债与产业债的相对利差在近3年的中位水平，也有一定的性价比。