专项债券为收费公路还本付息减压

中国经济导报记者|邵鹏璐

随着财政部下发89号文（《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》），对62号文（《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》）和97号文（《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》）进一步深化，对项目收益专项债券做了更为明确的解释，未来或将会有更多的项目收益债券品种推出。

截至日前，财政部已经批复了两种项目收益专项债，即土地储备专项债和政府收费公路专项债，目前已有北京、厦门、福建、河北试点发行了土地储备专项债，收费公路专项债目前尚无发行。

收费公路专项债作为试点会经过怎样的变迁逐步完善？我国的收费公路又面临怎样的现状？天风证券固定收益首席分析师孙彬彬表示，目前我国收费公路亏损已成普遍现象，还本付息压力大，未来PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向。

亏损已成普遍现象 还本付息压力大

目前，除海南和西藏外，内地其他省份均实行公路收费政策。截至2016年底，全国收费公路里程17.11万公里，占全国公路总里程469.63万公里的3.6%。

高速公路是收费公路的主体，收费公路等级结构进一步优化。目前高速公路、一级公路、二级公路、独立桥梁隧道收费里程占比分别为72.77%、13.74%、12.83%、0.66%。高速公路占比持续提升，二级公路收费规模不断压缩，收费公路等级向高速公路集中。

政府还贷公路规模有所下滑，经营性公路则继续保持快速增长态势。政府还贷公路收费期限较短，因此本世纪初修建的部分高速公路陆续到期取消收费。随着政府还贷二级公路取消收费的逐步推进，二级公路收费里程也逐渐减少。中央对融资平台的打击也对政府还贷公路债务融资造成了一定的负面冲击。与之相对的是，经营性公路在政策上基本没有受到特别大的冲击，国家力推PPP模式对经营性公路也是一种利好。

收费公路里程增长最快的省份集中在中西部地区。东部地区高等级公路网趋于成熟，增长有所放缓；中西部地区收费公路建设提速，加上本身基数较小因素，收费公路里程增长迅速。东、中、西部收费公路里程增速的这种变化，有助于优化高等级公路的区域分布结构，也反映了国家在缩小地区差异上的不懈努力。

收费公路由于投资额大、回收周期长，往往采用高负债运营模式。政府还贷公路和经营性公路的资本金比例分别为28.73%、33.30%。项目资本金是自有资金，政府还贷公路更高的负债率可能部分归因于地方政府节约基建资金的考虑。

银行贷款仍然是收费公路最主要的融资来源。政府还贷公路建设资金的70%、经营性公路建设资金的60%来自于银行贷款。由于政府还贷公路的融资渠道单一，对银行贷款的依赖度更高。

收费公路的收入基本上全部来自于通行费收入，而支出包括还本付息、养护经费、运营管理经费、税费以及“绿色通道”和节假日对通行费的减免。

从全国范围来看，不论是政府还贷公路还是经营性公路，整体均属于亏损状态，而且随着收费公路规模的不断上升，亏损也逐年扩大。

分地区来看，这种亏损状态具有普遍性。政府还贷公路仅有云南基本实现了收支平衡，经营性公路中也仅山西、黑龙江、吉林和山东4省实现微弱盈利。

从支出结构来看，收费公路还本付息压力不断加大。近年来收费公路里程和债务规模不断扩张，还本付息支出数额也随之上升。政府还贷公路更高的负债率导致其还本付息占比持续处于高水平，经营性公路还本付息占比较低，但近年来也迅速攀升至75%。即使不考虑其他支出，多数省份的通行费收入仍然无法覆盖还本付息支出。另外，通行费减免、税费也对收费公路造成了比较大的支出压力。

PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向

我国收费公路的基本政策是“贷款修路、收费还贷”，相关政策规范主要围绕建设期的融资（贷款）和运营期的收费还贷两个方面。

“贷款修路、收费还贷”政策源于改革开放初期财政资金短缺条件下拓宽交通建设资金来源的迫切需要。

然而，近些年收费公路的快速发展，衍生出的一大问题是地方的违规收费。收费站点过多、收费标准过高、收费期限过长、收费款管理不善等问题层出不穷。

长期以来，收费公路的债务融资主要来自融资平台举借的银行贷款，增加了地方债务风险。收费权质押在我国一直没有明确的法律规定，国务院于1999年4月向交通部、人民银行批转《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》，正式允许以公路收费权质押取得银行贷款。公路管理局（事业单位）、交投公司代地方交通部门举借债务，债务融资高度依赖银行贷款，同时城投企业也可以发行城投债。融资平台债务带来的地方政府债务风险引起了中央的高度重视，并多次进行整顿。

PPP和专项债券是收费公路融资的发展方向。由于融资平台模式隐藏着巨大的政府债务风险，中央对此进行了大力整治。新《预算法》和43号文对地方政府举债进行了规范，“贷款修路、收费还贷”的模式难以为继，必须开辟新的融资渠道。收费公路融资“堵后门”的同时，也继续“开前门”补融资缺口，一是继续推广PPP模式，二是发行收费公路专项债券。PPP模式主要适用于盈利性相对较好的公路，社会资本积极性较高；而对于车流量较少的公路，通过专项债券将其债务纳入政府预算是比较可行的选择。

未来的趋势是收费公路只有高速公路收费，并实行统借统还。2015年交通运输部发布的《〈收费公路管理条例〉修订稿征求意见》指出，除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在期满后必须停止收费。统借统还制度源于平衡收支的需要，如果按照统一的15年收费期限，一些落后地区由于车流量少，通行费收入远不足以偿还贷款。《征求意见》规定以省为单位“统一借款、统一收费、统一还款”，有助于扭转收费公路整体长期亏损的局面，保证稳定的还贷资金来源。