“政府购买服务”负面清单开出

中国经济导报记者|邵鹏璐

继严格规范PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为之后，财政部近日加急下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，以下简称“87号文”），在坚持政府购买服务改革导向的同时，严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。财政部还要求各省级财政部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

中债资信地方政府及城投行业研究团队认为，自国发43号文和新预算法实施以来，地方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置、日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保，通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债。目前，国发43号文、新预算法、国办函88号文等重申严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等亦明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。在此基础上，针对“伪”政府购买服务泛滥、部分地区“大行政府购买服务之道”变相举债融资的行为，87号文坚持问题导向，补充50号文，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖。

重申适用范围 确立负面清单

政府购买服务，是指政府将原来直接提供的部分公共服务事项交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同支付费用。上世纪90年代，我国部分地方政府就已经开始推行了政府购买服务。2013年公布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出加大政府购买服务力度。而后财政部于2014年底发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《管理办法》）成为政府购买服务的规范性文件。

根据《指导意见》，推行政府购买服务的目的是“转变政府职能、改善公共服务”，购买内容主要包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等领域。而在具体实施中，政府购买服务因其操作流程简单，开始被地方政府广泛应用于基础设施建设项目，以便于融资平台利用政府购买服务合同进行融资。

鉴于政府购买服务存在被扩大应用的情况，87号文重申了政府购买服务改革目标以及《中华人民共和国政府采购法》对“服务”所指范围的定义。此次87号文再次明确：严禁将“货物”、“建设工程”（含工程与服务打包项目）、金融机构及融资租赁公司等非金融机构的融资行为纳入政府购买服务的范围，是对原规定的重申和细化，也明确封堵了地方政府将原BT（建设-移交）模式、基础设施委托代建工程、储备土地前期开发等做成政府购买服务形式、变相举债的途径。

其中，土地储备前期开发已“开正门”以土地储备专项债券形式支持其资金需求，但多家机构表示，此次文件对于建设工程、基础设施建设项目“一刀切”的规定，与此前国务院相关文件支持农村公路养建一体化、各类体育场地、海绵城市、小城镇建设、地下综合管廊等采用政府购买服务的精神可能存在冲突，当前文件和财政部有关负责人答记者问亦未做出相关解释，地方政府对该模式的模糊认知可能会加剧。

此外，文件提出，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，但对于符合规定的政府购买服务项目，项目承接主体以政府购买服务合同申请贷款实属正常融资行为，该禁止性规定在严防以虚假政府购买服务合同违法违规举债的同时，堵住了合规项目方的正常融资渠道。因而，87号文在细化政府购买服务界限、明令禁止以政府购买服务合同违法违规举债的同时，一定程度上或将抑制地方政府和社会资本方采用该模式的热情，不利于该模式的推广，这也与财政部此前希望以推广政府购买服务模式、规范政企债务界限的初衷存在一定冲突，政府购买服务的应用范围及相关实施细则有待进一步科学化、明确化。

强调预算管理 严堵违规举债

根据《管理办法》，政府购买服务的规范流程是先有预算后有购买。而在实际操作中，地方政府常常是先签订合同，再取得有关预算的人大决议，与规范流程相违背，有越权和违规举债之嫌。

对此，87号文从预算管理角度做出了规定。一方面，政府购买服务要坚持先有预算、后签订购买服务合同，确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排；另一方面，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，向金融机构和融资租赁公司等非金融机构进行融资。

87号文明确“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”，中债资信分析师吴冬雯表示，这在制度层面倒逼地方政府根据地区财力合理统筹安排预算资金，有利于减轻其财政支出压力。

城投类公司再融资风险上升

东北证券分析师张亮认为，87号文与4月底发布的财预50号文同为严堵地方政府违规举债的口子，具有同一类性质。50号文发布后，AA+城投债和AA城投债对比同评级中票利差均上升约1.5BP，而随着财政部检查和问责力度影响蔓延，加剧市场对城投债发行主体再融资风险的担忧，城投债对中票利差有所增加。87号文和50号文对城投类公司融资的限制切中要害，但检查标准和执行标准仍有模糊的地方，再融资风险主要取决于后续财政部和其他监管部门的检查力度。

城投债的发行主体，一般偿债资金来自于再融资所得资金。43号文发布后，政府对融资平台的转型主要方向是市场化运营的国有企业，部分省市对所属融资平台采取了注入优质资产等方式，加快融资平台公司转型。此类公司实质上已有一定的造血功能，可以采取市场化的融资资质评估，此类城投债发行主体后续受影响较小。