万亿新增地方债分配规则“正向激励”

中国经济导报记者|邵鹏璐

在今年的清明小长假前夕，财政部公布了万亿新增地方债务额度分配规则，即《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2017]35号，以下简称《办法》）——这是对新预算法、国发[2014]43号文、财预[2015]225号文的延伸及细化。

《办法》指出，新增地方政府债务应考虑各地区债务风险、财力状况等因素，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况来确定额度。财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，反之则少安排或不安排。同时，新增债务限额的测算兼顾了地方政府重点项目支出需求。此外，《办法》规定新增地方政府一般及专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管理方式不同，单独测算。

目前，地方政府融资的惟一渠道是发行新增地方政府债券，而新增债券发行额度则由中央确定，地方获得额度的多少影响着其经济社会的发展，因此中央如何进行分配就备受各方瞩目。

业内人士指出，《办法》的实施标志着我国地方政府债务管理已趋精细化、科学化和常态化。下一步，省级政府需要明确省以下政府的债务额度分配方法，并探索债务额度的高效使用，避免资金闲置。

新增限额1.63万亿元 分配体现“正向激励”原则

为控制地方政府债务风险，中央对地方采取债务限额管理。根据今年中央财政预算报告，今年地方政府拥有新增地方政府债券限额（以下简称“新增限额”）为1.63万亿元，2017年末地方政府债务限额约为18.82万亿元。

目前，31个省级政府和5个计划单列市拥有发行政府债券的权限。这36个地方政府将如何分配这1.63万亿元的新增限额？

据公开数据统计，截至4月9日，地方债已发行5704.55亿元，而新增债券仅有4月7日重庆发行的200亿元，其余均为置换债券。

根据《办法》，新增限额分配选取了影响政府债务规模的客观因素。根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。“债务限额的分配通过公式来进行，各客观因素数据取材于统计年鉴、地方财政预决算及相关部门提供的资料，管理更加客观公平。”研究债务额度分配的上海财经大学副教授郑春荣称。

郑春荣表示，新增限额的分配体现在4个方面，一是以重大项目支出为依据，充分考虑各地的融资需求，不是财政实力强的地区就应该多借钱，而是要结合投资需求安排债务额度；二是以各地财力和债务风险为依据，充分考虑了各地的融资能力，防止地方好高骛远；三是以管理绩效为导向，对于债务管理能力强、管理效果高的地区予以调增举债规模的奖励；四是满足一定的个性化需求，允许地方政府根据实际情况需求，适当申请一些额度。

根据新增限额分配公式：某地区新增限额=（该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2）×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。

财政部在确定地区新增债务限额分配时，主要考虑地方财力、债务风险水平、债务管理水平等，明确“正向激励”原则。具体来看，“该地区财力×系数1”以某地区财力占全国地方综合财力的比例为权重，对全国新增额度中用于其他项目支出的额度进行分配。

此外，新增限额分配兼顾了地方政府债务风险管控和重点项目支出需求。中债资信政府及城投行业研究团队认为，财政部将新增限额的计算划分为重点项目支出额度及其他项目支出额度（新增额度扣除重点项目支出额度）两个方面，按指定权重进行加权作为基数，在考虑财政实力进行正向激励的同时，兼顾了部分地区对重大项目支出的事权问题，适度缓解了地方政府财权与事权间的矛盾，并能一定程度上引导地方政府支出向重大项目建设倾斜。重大项目支出指“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略，以及打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向带来的融资需求。具体来看，“该地区重大项目支出×系数2”以某地区重大项目支出占全国重大项目支出的比例为权重，对全国新增额度中用于重大项目支出的额度进行分配。

考虑举债空间 避免债务过快增长和异常波动

新增限额分配公式中的债务风险系数反映地方政府举债空间和偿债风险，它是根据各地区上年度政府债务限额和标准限额等比较测算的。

某地区地方政府债务标准限额=该地区可以用于偿债的财力状况×全国地方政府债务平均年限。《办法》没有明确指出风险系数的测算方法，但从该指标设计意图推测当某地区债务限额大于标准限额，表示该地区举债空间较为有限，相应的债务风险系数应小于1，反之风险系数则大于1。

全国地方政府债务平均年限=（地方政府债券余额×地方政府债券平均年限+非政府债券形式债务余额×非政府债券形式债务平均年限）/地方政府债务余额。根据《2016年中央和地方预算执行情况报告》，截至2016年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，其中，地方政府债券余额10.63万亿元，非政府债券形式债务余额4.69万亿元。根据中债资信测算，2016年末，全国地方政府债券平均剩余年限为5.26年，综合考虑非债券形式债务后平均剩余年限约为4.4～4.8年。

同时，公式还用波动系数对债务增长速度做反向调整，避免债务过快增长和异常波动。波动系数的计算是以全国人大批准的新增限额平均增长率为基准确定波动系数区间，当某地区近年新增限额增长过快，波动系数可从基准线向下调整，反之则可适度向上调整，以保证年度间财政运行稳定性。

合理分配一般债与专项债新增额度 优化债务结构

根据分配公式测算各地区新增限额后，还需要考虑一般债务率和专项债务率高低。中债资信政府及城投行业研究团队举例分析，若某地区专项债务率超过风险预警线，则应减少分配或不分配专项债券新增额度，优化债务结构，防控债务风险。2017年全国安排地方政府专项债券8000亿元，较2016年翻了一番。专项政府债券偿还资金的来源一般为政府性基金收入，以各区域2016年政府性基金收入对其截至2016年底专项债券余额的保障倍数作为保障程度衡量指标，保障程度最高的是西藏，主要是由于专项债券余额较少，仅为3亿元，此外青岛、江西、厦门、江苏等地保障程度也较高，这些区域可获得的新增专项债额度可能相对较多；保障程度较低的区域主要为云南、贵州、内蒙古等地区，保障倍数已不足50%，这些区域可获得的专项债新增额度可能相对较少。

郑春荣表示，结合国外的实践经验来看，合理规范的地方政府债务管理办法，有利于建立债券市场的硬约束，提高债券投资者对地方政府债券的投资信心，有利于进一步降低地方政府债券的融资成本。

中债资信地方政府及城投行业研究团队也表示，财政部公布地方政府债务限额分配管理办法体现了地方政府债务管理制度更为规范化、透明化。但是由于部分指标信息披露不完善或内涵界定不明确，目前暂无法使用该公式直接对各区域新增债务限额进行计算。如用于“重大项目的支出”、“可偿债财力”、“风险预警线”等指标具体包含内容均有待进一步确认。