地方政府开启“选择性”救助地方国企

中国经济导报记者|杨虹

2015年10月～2016年6月，地方国企违约或重组发生7起案例，其中，仅有一个地方政府（黑龙江省）提供了直接财政支持。据悉，黑龙江省政府为受困企业提供了过桥贷款，但要求通过出售企业非核心资产偿还，同时也同意提前拨付有关财政补贴。而另外6个地方政府选择将受困国企与实力更强的国企合并，或允许其破产，其中辽宁省未干预受困国企公开发行债券违约。

关于地方政府对待地方国企的救助态度，穆迪副总裁、高级分析师诸蜀宁告诉中国经济导报记者：“随着中央政府鼓励市场化改革在经济中发挥更大的作用，地方政府越来越有选择性地支持地方国企，且支持竞争类地方国企的意愿也不尽相同。今年地方国企的债券违约案例充分反映了政府立场的这一变化。”

发达的经济奠定大城市的优质基本面

诸蜀宁指出，地方经济发展和人口结构是地方政府支出与收入的决定性因素。这些因素的区域差距很大，对地方政府的个体信用实力的影响随之各不相同。

例如，北京、上海和天津的人均GDP是全国平均水平的两倍以上，反映了这3个城市的经济规模相对较大，且经济实力多元化。与此不同的是，甘肃和贵州这两个具有较大城镇化发展空间的省份，人均GDP则约为全国平均水平的一半。此外，地区经济的结构也大相径庭。例如，通常更稳定及多元化的服务业在北京的GDP中占80%，但在河南GDP中的占比仅为40%。

因此，北京、上海和广东等部分大城市和省份表现出更强的个体信用实力，使之更有能力向当地的国企提供财务支持，而经济和财政实力较弱的地方政府提供相应支持的能力更加有限。此外，对于与中央政府的行政等级差距较大、经济重要性较低的地方政府（地级市和县级政府），其能够向地方国企提供财务支持或向上级政府寻求此类支持的可能性则低得多。

地方国企负债影响地方政府信用实力

部分地方政府债务负担加重进一步限制了其提供支持的能力。数据显示，全国地方国企的负债目前已超过人民币35万亿元，截至2015年底，地方国企总负债是地方政府直接债务总额的两倍以上。

尽管地方政府并未为地方国企的债务担保，但可能会选择向面临财务困境的国企提供支持，从而对其自身信用实力产生压力。穆迪副董事总经理钟汶权表示：“重点是并非所有的地方国企获得政府支持的可能性均会相同。随着中国为解决国企或有负债对中央政府和地方政府日益上升的风险所采取的政策逐步演化，上述信用风险的差异会不断扩大。”

在这样不断变化的环境中，个体信用质量较强或与省级地方政府关系密切、提供明确符合中央政府优先目标的公共产品或服务的地方国企，更有机会获得并维持投资级别。钟汶权指出：“3～5年之后，地方国企越来越可能需要依靠自身的力量，如果不提供符合中央政府优先目标的公共产品或服务，其获得重大政府支持的可能性会逐渐下降。”

钟汶权认为，对于省级和计划单列市等在行政等级上接近中央政府的地方政府，其更有可能通过财政开支或其他方式支持为落实国家重大决策而提供相关公共产品和服务的国企。而与为落实国家重大决策而提供相关公共产品或服务的国企相比，商业类国企（尤其是处于产能过剩行业的国企）的债务风险更大。

比如，承担地铁等民生保障必要的公共产品或服务的平台公司，获得地方政府直接支持的可能性最高。这些公共产品或服务不能以商业化的形式提供。这些平台公司不仅由其地方政府所有、监督和管理，而且还在实施公共政策方面发挥着不可替代的重要作用。各平台公司的主营业务不同，其获得救助支持的可能性也随之不同。“我们认为，主要以实施公共政策为主业的地方国企，获得救助支持的可能性远远高于从事竞争性商业业务的地方国企。但中央政府限制地方政府使用其财政收入来支持地方国企，因此，监管环境的发展将继续制约地方政府向地方国企提供支持。”钟汶权指出，地方政府和中央政府可能不希望完全承担支持受困国企的直接成本。不同的救助支持模式包括与其他国企合并、公共部门注资及债权人银行对债务展期等，所有这些措施都需要一定程度的成本责任分担。

但值得一提的是，如果地方政府认为某国企违约会触发区域性或系统性金融危机，则向其提供支持的可能性更大，因为中央政府公开表示希望避免区域性或系统性风险。中央政府还要求地方政府确保其国企净资产的保值增值。这些政策限制使得地方政府难以在国企受困时袖手旁观，而不使用其应有的救助能力。