地方政府债务实行限额管理 寻找妥善“偿债之道”仍是第一要务

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中国经济导报记者邵鹏璐

近日，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（以下简称《意见》），明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。

2015年，我国共计发行地方债3.84万亿元，完成财政部下发3.8万亿元发行计划（6000亿元新增债+3.2万亿元置换债）。按照国务院准备用3年左右时间置换14万亿元地方政府存量债务的计划，业内预计，2016年地方债或将出现置换债和新增债规模“双升”的景象，全年地方债发行额有望达到5万亿～6万亿元。在地方债总量已是居高不下的状态下，如何有效化解地方政府债务风险成为当务之急。

为此，《意见》要求切实加强地方政府债务限额管理，地方政府须严格按照限额举借债务。同时，还要根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况。

对地方政府债务限额做出具体规定

在2014年新《预算法》修订时曾明确，省级政府可以发行政府债券举债，同时也提出其举债规模须在国务院确定的限额内，明确了对地方政府债务实行限额管理。此次《意见》则给限额做出了具体规定：“年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额）”。

记者梳理发现，此次《意见》中有不少亮点，特别是地方债虽然有限额，但限额的设定并不死板。此次《意见》主要提及3个方面内容：一是地方政府债务限额管理；二是要建立地方政府债务风险防控机制；三是妥善处理存量债务。重点包括：

第一，年度地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，而且年中也可以根据经济形势再做调整——当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

第二，各地区的债务限额是根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等决定。而近日财政部向全国人大常委会所作的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》曾提到：“在分配2015年分地区新增债券规模时，对低风险地区多分配，对高风险地区少分配或不分配”。

第三，提出中央和省级财政部门要加强对地方政府债务的监督，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

第四，提出“取消融资平台公司的政府融资职能”。

第五，置换债发行工作预计为3年左右，而且财政部会避免地方竞相发债对市场产生冲击。

第六，或有债务也存在转化为政府债务的可能性。《意见》提到，对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。

明确将建立健全风险防控机制

统计数据显示，截至2014年底，我国地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年地方政府债务限额是16万亿元，债务率为86%，低于100%的警戒线。财政部部长楼继伟表示，地方债总体上是风险可控的，但确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。

中国社会科学院财经战略研究院助理研究员蒋震指出：“债务限额管理实际上是把地方债务纳入预算管理的一种方式，可以提高债务管理的规范化。同时，限额管理有利于从总量上对债务风险做出控制，这对完善地方政府的债务管理很有意义。”但蒋震也强调，虽然债务风险与债务规模总量有一定的关系，但债务规模越大，并不意味着债务风险就越大，这要取决于债务的用途。如果债务资金用于基础设施建设或生产性投资等这类有利于整个社会经济运行的领域，从中长期来看，反而有助于防范风险。所以，针对各地区的不同特点，构建一套债务风险预警指标体系是当务之急。

此次《意见》也重点提及防范风险。针对地方债存在的潜在风险，《意见》明确提出将建立健全地方政府债务风险防控机制。一是全面评估和预警地方政府债务风险；二是抓紧建立债务风险化解和应急处置机制；三是健全地方政府债务监督和考核问责机制。其中，列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。市县级政府难以自行偿还债务时，要启动债务风险应急处置预案并及时上报；省级政府要加大对市县级政府债务风险应急处置的指导力度，并督促其切实化解债务风险，确保不发生区域性和系统性风险。

地方政府依赖融资平台融资时代渐去

此外，《意见》还明确指出，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示，取消融资平台公司的政府融资职能是今后的一个发展趋势。要想取消融资平台公司的政府融资职能，就需要政府自己来发债，政府发债相当于对政府的财政承受能力提出了更高要求，而财政承受能力的重要考量标准就是地方政府的财政收入，如果财政收入短期内不能得到保障，就需要对地方政府债务实行限额管理。

民生证券固收团队指出，未来城投转型有望加速，PPP、政府购买服务会成为主要突破口。取消融资平台公司的政府融资职能，意味着空壳类融资平台将加速关闭，具备现金流创造能力的融资平台将继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体，且投资方式将规范为PPP或者政府购买服务。

国信证券宏观固收团队也认为，从整体来看，地方政府通过地方政府债券融资的法规在逐渐完善，地方政府债务管理与国债存在类似之处，而存量地方政府性债务（包括政府负债和或有债务）会通过置换、代偿、转化等各种方式妥善处理，地方政府依赖融资平台融资的时代在逐渐过去。

但也有声音指出，尽管债务置换在一定程度上缓解了地方政府债务利息负担，也将到期债务向后展期，防止出现流动性风险，但如果不消化地方政府存量债务，那么地方债置换只是在技术上将债务偿还日期延后，这只等同于将爆炸物的导火索延长，而非拆除炸弹。而“地方政府债务自偿、中央政府不救助”原则已是定局，地方债最终如何偿还，这一问题已然无法回避。

“督促地方政府落实限额管理，地方政府的债务余额不得突破已经批准的限额。但如何切实有效处理存量债务，并尽快寻找妥善的‘偿债之道’仍是第一要务。”一位业内人士指出。