地方债：存续期超过一届政府任期让人忧

中国经济导报记者|吕昱江

2015年，地方债发行规模达3.8万亿元，超越国债成为仅次于同业存单、金融债之后的第三大债券品种。多方预计，2016年地方政府将加大债务置换规模，且随着财政赤字扩大，地方政府新增债券规模也会增加。

然而，《中国国家资产负债表2015》显示，在此前的15年间，国有企业以及地方政府债务增长极为迅速，局部债务风险亟须化解。该报告显示，2000年～2014年，国有企业债务年均增长3.9万亿元，地方政府债务年均增长1.9万亿元。财政部部长楼继伟日前在《求是》杂志发表署名文章指出，我国杠杆率较高，这种状况不利于企业稳定发展、推进技术创新、迈向全球产业链和价值链的中高端。尽管政府债务占GDP比重还不到40%，但部分地区偿债压力较大，存在局部风险。

“十三五”规划建议一方面提出，提高直接融资比重，降低杠杆率；另一方面也提出，建立规范的地方政府举债融资体制。那么，“十三五”期间，尤其是开局的2016年，各级政府如何在对局部债务风险保持警惕的同时，进行举债融资以发展经济？日前，就相关问题，中国经济导报记者采访了对外经济贸易大学金融学院院长吴卫星教授。

地方政府举债融资：新常态下的新挑战

中国经济导报：您好。随着中国经济走向新常态，对地方债市场的发展来讲，面临着怎样的新任务和新问题？

吴卫星：首先一个挑战是地方债规模的控制问题。出于地方经济发展和政绩等多方面的考虑，地方政府可能为了短期经济目标，倾向于扩大债务规模，寄希望于经济发展来消化债务，推动经济的发展。这样的做法无可厚非，但是约束机制非常重要，否则会导致项目的过量投资，进一步导致产能过剩，无法让市场在资源配置过程中真正起到决定性作用。

第二个挑战是地方债融资建设项目的甄选问题。地方政府和市场之间的界限很难通过规章法条来明确，政府的信息优势曾经在我国经济追赶发达经济体过程中发挥了重要作用，地方政府能够利用其巨大的影响力迅速推动地方经济的发展，这方面的经验也得到了承认。但是随着经济进一步发展，地方政府的信息优势必然会削弱，这时候如果地方政府过度参与地方经济建设，反而会使得经济系统的其他参与者各方的积极性减弱，可能会阻碍我国经济的转型升级。

第三个挑战是地方政府信用质量的市场化评判。对一个企业来说，其信用质量易于被判断，其举债能力很容易被市场所识别，因此其投融资行为能够很好被市场所约束。但是地方政府不一样，其经济行为很难完全与中央政府隔离，因此往往被认为具有国家信用，可以以很低的利率融资，让一些本该被市场排斥的项目得以实施，有可能扭曲市场配置资源的能力。

对地方政府债务进行更为规范的管理

中国经济导报：解决地方债务问题若采用信贷资产证券化的方式，有什么优势？可行性体现在哪些方面？实际执行中，可能会面临怎样的问题？

吴卫星：置换地方政府债务实际上就相当于一种信贷资产证券化，债务置换让巨额地方政府债务具有了流动性，某种意义上来说这也是资产形式的转换与升值。

采用信贷资产证券化的方式来解决地方债务问题是最好的解决方案之一。这种方式有多个方面的优点，除了能够使地方债具有流动性，使投融资双方获益以外，信贷资产证券化还能够使地方政府融资相关信息阳光化，使政府的金融行为得到市场监督。此外，信贷资产证券化还有利于未来地方政府举债时进行成本收益核算，为未来投资决策形成一个市场参考。

但是在实际执行过程中，最主要的要求是地方政府要尊重市场，不能以行政权力干预信贷资产证券化的定价、发行和销售过程，扭曲市场。

中国经济导报：目前，地方政府债务置换主要是解决存量债务问题，而未来新增的地方债务怎么办？“十三五”规划建议提出，要建立规范的地方政府举债融资体制。您觉得中央政府该如何就健全地方投融资体制进行部署？

吴卫星：首先，赋予地方政府与其事权相匹配的举债权限。对地方政府债务进行更为规范、程序简明的管理，和市场其他主体的投融资行为分开，做到不与民争利，并且采取公开透明、易于市场监督的政府举债方式；其次，地方政府的一般债务纳入一般公共预算管理，不得突破审批权限；第三，控制地方债券融资的去向，只能用于社会资本不愿参与的公益性资本支出和存量债务的归还；第四，明确地方债务的偿还主体，和中央政府的责任关系明晰化，并及时评估各地方债务的风险，要把风险状况与未来举债额度挂钩，也和政府绩效评价挂钩；第五，即使是公益性资本支出，也尽量利用政府与社会资本合作等方式，尽量发挥市场在项目选择和运营中的作用，同时也使得政府支出受到公众充分监督。

地方债发行要做到真正的风险定价

中国经济导报：“十三五”规划建议提出，积极培育公开透明、健康发展的资本市场。那么具体到地方债市场来说，在发展中面临哪些突出问题？

吴卫星：地方债是地方政府达到其经济发展目标的重要手段。在中国经济快速发展阶段，地方债在缓解地方政府资金缺口、调控地方经济运行和优化资源配置等方面发挥重要作用。然而，如果我们就此以为依靠自发自还机制，地方财政和经济发展从此实现长期健康的正向循环，则未免过于乐观。

首先要关注的问题是地方债发行能否做到真正的风险定价。如果不能真正市场化定价，地方债自发自还的金融市场化改革的目标就流于形式。假如仍然是由中央财政在做隐性担保，可能导致未来地方政府缺乏约束，在长期博弈中形成道德风险，难以控制。如果不能够切实明确地方政府的违约处置方案，地方政府的信用或者说违约风险就无法在地方债价格上得以体现，导致市场化机制失灵，地方债自发自还便失去了意义。通常第三方评级机构在风险定价方面应该起到相应的作用，但是如果评级机构由地方政府指定，这里面的委托代理问题也值得重视。

目前，一个非常令人担忧的问题是，地方债的存续期限很多都超过了一届政府的任期，这时候如何保证政府有效利用地方债来达到当地长期可持续发展目标是一个重要挑战。在部分追求短期政绩的政府领导推动下，由于权力制衡相对缺乏和市场化定价机制不够完善，反而极易导致地方政府债务的过度扩张，从而形成资金黑洞。在这种考虑下，一个针对地方政府的有效约束机制需要在改革进程中确立，当然事后细致的绩效评价也至关重要。

地方政府能不能在地方债发行制度改革的压力下，实现地方财务充分公开透明，是一个特别值得注意的问题。只有对地方财政相关数据、其他负债以及未来现金流等信息充分公开，以接受市场检验和评估，市场才能在地方债发行中真正发挥作用。如果地方财政是一笔糊涂账或者不够透明，导致其难以受到市场监督，那么自发自还机制的市场化改革效果实难显现，甚至酿成地方财政大窟窿和社会的不稳定。地方政府的资产负债表只有清晰透明，才有可能使地方债务的偿还机制明确，进而得到市场的认可。