地方债市场化需规避“影子银行”风险

郁慕湛

根据近日全国人大常委会表决通过的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，地方政府三类债务共达24万亿元，超过全国经济总量的1/3。在过去一年半间，地方政府债务增加4.5万亿元，今年地方债置换额度达到3.2万亿元，让人吃惊。更想不到的是，地方政府融资平台重新得到有条件的认可。这再清楚不过地凸显了当前地方债的窘况。

随着房地产市场的放缓，作为贷款主要发放者的国有银行陷入了困境。地方债已成为我国经济潜在的风险。过去，我国禁止地方政府发债，也不允许地方列赤字。后来，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措资金了。这是对地方债事后的一种市场化改革的追认和规范。不过，在具体实施过程中，地方债务置换方案更像是上世纪90年代政府对国有银行的救助举措。当时中央政府向国有银行注入了数十亿美元，并将坏账从银行系统剥离。这些坏账最终只有1/5左右被追回。

然而，由中央政府在一定范围和一定程度上救助地方债，也已是顺理成章之事。且不说在财政上，地方政府长期来并没有多大的独立权力，目前地方土地财政能力还在缩小，而全局性基本建设正在大规模展开。中央政府一定的救助，不仅能解决地方政府的财政困境，并且能增强地方政府举债的能力，更重要的是为地方债市场化打下了一定的基础。所以，即使这一次是中央政府对地方债的救助，还是以建设地方债市场的方式实现的。

市场完全清楚地方政府现在的实际财政能力。所以，今年地方债发行并不顺利。从5月正式启动以来，经历了江苏延期发债、辽宁意外流标之后，以完全市场化之路发行的地方债都基本以失败或流标结束，最终经过各方干预以行政手段发行。

地方债发行不顺，地方政府融资平台（LGFV）发行的债券反而走俏。这是因为，对投资者来说，一方面LGFV收益率更高，另一方面它也享有政府的隐性担保，更重要的是它用于特定项目往往有更大的透明性，容易让社会资本看到其投资回报。LGFV影子银行一直比较复杂，某些以地方政府为背景的融资平台，通过各种办法募集资金，包括通过子公司滚动发行“理财产品”吸纳投资，甚至通过私人渠道在香港等地募资，资金成本一度高达20%左右。有许多地方“高利短融”的融资平台是不透明、灰暗的，包括一些高利贷或违规发行的理财产品、私募债还有信托产品等，不少类似于庞氏结构，持续滚动高息发行。所以，地方政府融资平台一直被中央政府重点防范。

可是，计划总不如变化快。在公布今年地方债置换额度和新增额度的时候，财政部部长楼继伟明确表态，“下一步还将支持地方政府融资平台公司转型改造。根据融资平台公司项目或业务的性质，政府给予必要的支持，推动市场化转型改制，剥离政府融资职能，不得再新增政府债务。妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题，规范增量融资行为。”而据业内人士透露，LGFV在不久前重被放宽条件准许发行了。

无疑，政策大变化的背后，还是为了地方筹资更加市场化。

中央政府大力推进本轮大规模基建投资，更多希望是以PPP方式，对地方投资建设也是如此。中央政府之所以今年批准偌大额度的地方债发行，显然是希望地方政府资金作为政府引导资金而实现PPP模式。这样，既缓解了地方政府多年积累的债务，也解决了民间企业怀抱巨资无处可投的难题。

当然，LGFV影子银行的种种弊端、风险依然存在，比较起地方政府债，好像更容易达成PPP模式，但其可能造成的腐败以及形成的系统性金融风险的概率更高。如何能把社会资本从LGFV引导到公开的地方政府债上来？以行政手段向国有银行摊派地方债，只是把地方债风险放在国有金融系统里原式原样地流转打滚，没有消除。因此，促使地方债的用途和项目以及地方政府的财政能力更加公开透明，才有可能筹措到足够资金。而要从根本上化解地方债风险，最根本的还在于改革目前的税收分配制度，增强地方政府的税收收入。（作者系市场评论人士）