地方债首启限额管理配套措施需跟进

中国经济导报记者|邵鹏璐

8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》（以下简称《议案》）的决议，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。

所谓债务率，为年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织（IMF）确定的债务率控制标准参考值为90%～150%。此次《议案》也明确将债务率不超过100%作为地方政府债务的整体风险警戒线。

而备受关注的地方债最新数据也出炉，截至2014年，地方政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，再加上2015年批准的新增加的6000亿元债务，2015年地方政府债务限额为16万亿元。

《议案》的获批意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板”。

民生证券固投分析师李奇霖表示，债务余额纳入限额管理，严格规范地方政府的举债行为，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低。

中国银行国际金融研究所研究员李艳表示，设置债务限额在我国地方政府债务管理过程中尚属首次，是与国际经验做法的接轨，更是对新《预算法》相关要求的积极落实，对进一步规范我国地方政府债务管理具有重要意义，有助于推进债务管理的规范透明、防范债务风险以及更好地发挥积极财政政策的作用。

地方债首次运用债务限额管理

今年正式实施的新《预算法》和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，我国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人大常委会批准。

早在2006年，“债务限额管理”这一措施已在中央政府债务管理中运用。当时，我国参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，科学地管理国债规模，有效防范财政风险。9年之后，全国人大首次将这一管理方式运用于地方政府债务管理。

此次提请审议的2015年地方政府债务限额16万亿元由两块构成，一块是最终甄别确认的2014年末全国地方政府债务余额，一块是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。

由于审计署的数据只是截至2013年6月，2013年下半年的增量债以及2014年全年的增量债都没有具体数据。财政部此前开展地方存量债务清理甄别，地方政府存在虚报的情况，这让债务规模一直扑朔迷离。据新华社报道，从全国人大常委会讨论情况来看，很多常委在质疑截至2014年底地方政府存量债务为15.4万亿元，是否覆盖全面？

据财政部部长楼继伟介绍，这项数据为财政部会同国家发展改革委、人民银行、银监会等部门今年清理甄别出来的最新地方政府债务“箱底”。

除了15.4万亿元的存量债务，《议案》中还提及截至2014年末的8.6万亿元地方政府或有债务，其中包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，也就是说，地方政府性债务总规模为24万亿元。

根据审计署公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额为10.8万亿元，负有担保或承担一定救助责任的债务合计约为7万亿元。此次公布截至2014年底的地方政府存量债务，这两项数据分别为15.4万亿元和8.6万亿元，也就是说，近一年半时间里增幅分别为42.6%和22.9%。

亟须建立全方位地方政府债务管理框架

中国社科院此前公布2013年政府资产负债表显示，各级政府总资产112万亿元，负债额56万亿元，负债率为50%。

此次获批的《议案》，明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。

据李艳介绍，在缺乏有效监管的情况下，地方政府具有过度举债的倾向。国际上通常将规模控制作为地方政府债务管理的重要手段，通过负债率、债务率、偿债率、资产负债率和利息支出率等指标对地方政府举债的存量和增量进行需求端的约束。例如，美国北卡罗来纳州规定该州及州以下地方政府的资产负债率要小于8%，马赛诸塞州规定州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过财政支出的10%等。此次《议案》明确2015年我国地方政府债务限额，并将债务率不超过100%作为地方政府债务的整体风险警戒线，对于更好地依法规范、监督和管理地方政府举债规模具有十分重要的意义。

对于地方政府而言，当年政府综合财力包括地方本级公共财政收入、中央对地方转移支付以及地方政府性基金收入等。

2015年中央和地方预算报告显示，2015年地方政府本级公共财政收入预计为8.5万亿元，中央对地方转移支付为5.6万亿元，地方政府性基金预计为4.5万亿元，总计为18.6万亿元。截至2015年，地方政府债务限额为16万亿元，两者相除也就是楼继伟所说的债务率约为86%。

李艳表示，《议案》明确了截至2014年底的地方政府存量债务、2015年新增债务规模以及债务警戒线等情况，对于进一步推进地方政府债务公开透明、防范债务风险以及当前形势下稳增长等具有积极影响：明确存量债务规模有助于推进管理的规范透明；合理的新增债务限额有助于更好地发挥积极的财政政策作用；规定债务率警戒线有助于更好地防范地方政府债务风险。

但李艳也强调，虽然地方政府债务限额管理标志着我国地方政府债务管理水平的提升，但当前我国尚未建立全方位的地方政府债务管理框架，局部地区仍存在一定的风险隐患。未来应从建立健全地方政府债务管理的相关制度，重点督促和监测局部地区债务风险化解等方面继续规范和加强地方政府债务管理，并在经济下行压力较大的背景下处理好防风险与稳增长的关系。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣也表示，地方债发行管理方式由每年发行额制度转变为年末限额制度，这是一个进步。但限额管理方式发挥作用还有待于地方政府的其他配套措施出台，包括全面全口径统计政府债务规模，在人事任免、政绩考核中将债务管理作为重要指标，尽快编制形成综合财务报告等措施。他同时指出，未来地方政府债券的发行量将显著增加，但不会给市场带来总量的冲击。