美国市政债为我国地方债发展提供借鉴

宋伟健 霍志辉

市政债券是指一国的地方政府或者其他合格的发行者向债权人承诺偿还本金并按时支付利息的债权债务凭证。市政债券最早起源于美国，美国州政府和地方政府以发行市政债券的方式为地方的经济发展及基础设施建设筹集资金，市政债券逐渐成为美国债券市场重要品种之一。

2014年，美国市政债券发行规模为3320.84亿美元，占美国全部债券品种发行总量的5.65%；余额为3.63万亿美元，占美国各类存续债券总量的9.46%，与美国GDP总量的比例为21%。美国市政债券分为一般责任债券、收益债券和其他类市政债券，其中收益债券占比在60%~70%之间，一般责任债券在25%~40%之间。美国市政债券投资者以个人投资者为主。从发行期限看，美国市政债券平均期限均在15年以上，期限较长。风险管理方面，为了防范市政债券风险，保护投资者和公众利益，美国以立法为手段，逐步形成了以信息披露制度为核心，以信用评级和债券保险制度为辅的风险管理制度。从信用评级看，美国市政债券的评级分布结果呈现标准正态分布，级别中枢为AA~A，不同行业所表现出来的信用级别呈现一定差异。中债资信认为，美国市政债券发展对中国具有重要借鉴意义。

完善制度设计，充分发掘我国地方政府债券的巨大发展潜力

截至2014年底，美国存量债券39万亿美元，其中国债12.5万亿美元，市政债3.63万亿美元，两者合计占比约为41.26%。与之相比，截至2015年6月16日，中国的债券余额总共6.34万亿美元，其中国债1.58万亿美元，地方政府债0.25万亿美元，两者合计占比28.86%，无论总量还是占比，均远远低于美国债券市场。

2015年，中国中央政府相继推出6000亿元地方政府新增债券以及2万亿元地方政府置换债券，市场预期今年发行额度仍有增加的可能。2015年将是中国地方政府债券发行规模爆发元年。2014年中国城镇化率为54.77%，未来中国城镇化率仍有较大发展空间，加之中国基础设施建设存在较大区域分化，未来地方政府基础设施建设投资需求规模仍很大。在新的基础设施投融资模式下，未来中国地方政府举债的唯一渠道即为债券融资，未来中国地方政府债券的发展规模潜力巨大。从制度设计上看，建议从以下几个方面加以完善：

首先，扩大地方政府债券期限设置。目前，我国地方政府一般债券期限设置包括1年、3年、5年、7年和10年；专项债券期限设置包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。考虑到地方政府债券资金用途较长，可以借鉴美国市政债券经验，进一步尝试发行期限为10年以上甚至30年的债券，使债券偿还期限与项目整个生命周期更加匹配。

其次，不断扩展地方政府债券投资者范围。目前我国地方政府一般债券和专项债券发行管理暂行办法均规定：各地应积极扩大债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券和专项债券。建议未来采取措施进一步提供投资便利，特别是为个人投资者购买地方政府债券提供便利渠道。

加强地方政府信息披露，形成对地方政府发债的市场监督

从美国地方政府发展的经验看，我国应该加强地方政府信息披露，提高地方政府经济、财政和债务的透明度。目前，我国地方政府会计报表处于试运行阶段，地方政府财政预决算报告、审计报告披露的及时性、透明度相差较大，用于评估地方政府债务规模的信息十分有限，而没有这些信息便难以对地方政府形成有效的市场监督，也难以进行客观公正的评级以及制定相应的预警体系。

从国内非金融企业债务融资工具快速发展的经验看，强化发行人信息披露是增强风险识别能力、促进市场快速扩容的有效手段；从国际经验来看，建立一套规范的信息披露制度是增强政府风险控制能力的有效措施，在地方财政公开透明的基础上，美国市政债券监管的重点就转向强化市政债券的信息披露。因此，建议我国建立更加完善的地方政府发债信息披露制度，并披露历年的统计公报、财政预决算报告和报表、财政审计报告、地方政府债务报表、国有资产数据、土地资源信息等，并提高信息披露的及时性、连贯性和完整性。同时，加快制作完善的地方政府资产负债表，形成地方政府资产、负债的明细账本。

进一步发挥信用评级在我国地方政府债券发展中的作用目前，我国地方政府发行的一般债券和专项债券已经建立了信用评级制度，对地方政府信息披露、风险揭示起到了积极的作用。但从实际运行中暴露出的问题看，我国地方政府信用评级的机制建设有待进一步完善，主要包括以下几个方面：

首先，加强地方政府债券信用评级业务秩序监管，避免出现恶性竞争而造成的评级结果有失客观公正的现象。目前，我国地方政府评级业务已经出现“低于成本价中标”的恶性竞争现象，引发市场各方的质疑。建议监管机构加强对信用评级机构参与地方政府债券评级的制度建设，防范行业不正当竞争现象。

其次，建议在地方政府发行债券评级中引入双评级机制，允许不同的评级机构（特别是不同收费模式的评级机构）发出不同声音，给投资人提供更加客观的投资参考。

再次，从信用评级机构层面，评级机构应该建立并完善地方政府评级体系，提高专业技术能力，加强专业人才储备。从评级技术角度看，由于我国行政体制和财政管理体制的特殊性，在评级中所涉及的评级要素较为复杂，与国外评级机构的评级方法有一定的差异，因此，对地方政府评级应首先建立适合我国地方政府实际情况的评级技术体系，以保证评级结果的客观公正性。我国地方政府债券评级尚处于起步期，评级人员执业能力参差不齐，而地方政府评级要素与工商企业存在较大差异，专业要求较高，因此评级机构应努力改进地方政府评级业务的技术水平和提高业务人员的专业性。

（作者系中债资信评估有限责任公司研究员）