市政债成美国城镇化助推器

李慧杰 高慧珂

美国市政债券的发展与其城镇化史基本吻合

回顾美国城镇化及地方政府融资历史过程及现状，可以发现其市政债券的发展演变史与其城镇化史、基础设施建设史，尤其是交通运输革命史（这是美国城镇化的重要推动力量）基本吻合。其发展历程可以划分为四个阶段：

第一阶段：19世纪初～内战前。19世纪初，随着工业革命向北美的传播，美国开始了工业化进程，制造业开始飞速发展，到1860年，美国已成为仅次于英国的世界第二大制造业国家。伴随着工业化进程的开启，城镇化也开始起步。

城镇化和基础设施建设的发展需要大量资金，州和地方政府除借款和鼓励私人投资外，开始发展市政债券这一更有力的融资工具。为修建铁路和公路，州政府主要通过借款、鼓励私人投资来筹集资金，而该期间投资于运河建设的1.88亿美元主要是来源于州政府对国外投资者发行的债券。这个时期主要是州政府发行市政债券，地方政府参与的比较少。19世纪40年代以前，州政府的负债需求及债务明显大于地方政府，1843年，州政府的负债总额为2.31亿美元，而地方政府债务仅为2750万美元。

第二阶段：内战后～20世纪20年代。随着工业化的迅猛发展，美国进入大城市集中建设时期。东北部成为高度城镇化地区，不足10%的面积承载了全美制造业就业人数和产量的70%以上。中西部也不甘示弱，1860～1910年间，人口从600万人增加到4200万人，并形成了以芝加哥为中心的中西部重工业区。1918年，美国城镇化率首次超过50%。这一时期的铁路建设达到高峰，形成全国性的铁路网，到1914年，美国铁路的总长度等于当时世界铁路总长度的1/3，成为世界上铁路线最长的国家。

随着工业化和城镇化脚步的不断加快，城市规模明显扩大，仅仅依靠州政府来解决城市建设资金已经不能满足需求。在此背景下，各州纷纷通过立法允许地方政府为铁路和运河等基础设施建设提供资金。这一时期地方政府债券迅猛发展，而州政府债券发展则相对较慢。截至1912年，地方政府债务余额已经达到34.76亿美元，比1860年增长了16倍，而这个时期州政府债务仅增加约1/3。

第三阶段：20世纪20～60年代。由于城市中心交通拥挤、环境污染、住房紧缺等问题日益突出，美国居民开始纷纷到占地广、绿地多、住房便宜的郊区甚至远郊居住，郊区化大大加速了美国的城镇化进程，1970年美国的城镇化率达到73.5%。交通运输的大发展则体现在高速公路的大规模建设上，20世纪30~50年代，主要是大城市内部及城市之间的公路建设，50~70年代初，则主要完成了州际高速公路网的建设。

城镇化飞速发展和高速公路大规模建设所引致的巨额资金需求，除来自于联邦政府拨款（主要源于道路使用税等税收）、私人投资和高速公路信托基金（主要源于燃油税及高速公路使用税费）外，州和地方政府发行的建设债券发挥了重要作用，因此，这一时期也是州政府债券和地方政府债券同步快速发展时期。此外，经济大萧条的到来和罗斯福新政的实施，使美国州政府和地方政府的税收收入越来越少，而公共投资的力度却不断加大，这也导致了市政债券的相应增加。1902~1932年间，州和地方政府债务总规模增长了近10倍。

第四阶段：20世纪60年代后。新兴工业的产生和产业群的发展进一步加快了城镇化进程，到了60~70年代，产业布局和办公也开始向郊区转移，郊区化程度越来越高，城市发展为包含着若干连绵的市、镇的大都市地区，最终依靠大城市和中心城市形成了“大都市连绵区”、城市圈或卫星城集中的城市带，并有效带动了周边中小城镇的发展，缩小了城乡间差距。

由于大量人口流向郊区，市政投资也集中在大都市的郊区以及都市之间的相连和交叉地带，这一时期高速公路仍是政府投资的重点。如1967年，州政府资本支出中高速公路建设支出占到38.9%，长期债务中高速公路债务比例达36.1%。加之20世纪70年代后，各地政府为了加快本地发展，纷纷采取措施吸引资金，而市政债券都具有免税功能，并有政府为其提供担保，因此，市政债券发行量不断增加，形式也越来越多样化，不再局限于传统用途，很多用于工业发展、污染控制设施建设、学生贷款和住房贷款等。

市政债券银行：20世纪70年代以来美国地方政府的一种间接融资方式

除市政债券之外，20世纪70年代以来，美国的市政债券银行也为基础设施建设和城镇化的推进提供了大量资金。市政债券银行是一个在金融市场上进行借贷的金融中介。市政债券银行可以采取两种方式：一种是将地方政府的融资需求打包，然后相应地向市场发行债券；另一种是银行以自己的名义在市场上发行债券，然后利用募集的资金购入地方政府发行的债券。债券银行通常发行的债券规模为2～10亿美元，期限一般在20～25年。

债券银行的存在，对于基础设施融资有许多好处：它能够把许多小型贷款组合起来达到一定规模，使这种规模适合销售并适用于当地的信用市场；它在金融交易上具有规模优势，能够降低单位成本；它也能够为增信措施的应用提供框架和支点。

当前美国城镇化趋于稳定，市政债券是地方政府的主要融资工具

2014年美国城镇化率为81.45%，随着城镇化走向成熟稳定，近年来城市人口增长趋缓，年增长率保持在1%左右。与城市规模和城市人口数量增长相伴而生的是地方政府债务的不断膨胀。截至2012年12月31日，美国的地方政府债务余额已达2.94万亿美元，约占当期美国GDP的18.1%，市政债券是美国地方政府支持公共事业、进行基础设施建设最主要的融资工具。截至2015年3月31日，美国市政债券余额达3.69万亿美元，占美国全部债券余额的9.42%。

（作者系鹏元资信评估有限公司研究发展部研究员）