地方政府总负债30万亿元 急需打造中国版“市政债”

中国经济导报记者|邵鹏璐

中国的资产负债表总体上相对健康，但结构上仍存在局部风险，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府总负债30.28万亿元，地方融资平台借债占较大比重。

近日，由中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理》（以下简称“报告”）在北京正式发布。其中，地方政府资产负债表是报告重要的组成部分。政府负债中，地方债隐患仍是最被关注的内容。截至2014年末，地方政府总资产108.2万亿元，总负债30.28万亿元，净资产77.92万亿元。其中，负债方占比较大的两项分别是借入款项和债券融资，与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托仍然占有较大比重。

报告认为，和发达经济体相比，我国地方政府债券规模虽然比较大，但是占地方政府债务的比重还比较小。随着以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的构建，未来政府债券将成为地方政府举债的最主要的方式。该报告的编写人之一、中信证券董事总经理高占军表示，未来地方政府债券将成为地方政府债务所占比重最大的部分，因此债券市场的建设是当下急需解决的重点。

地方债务风险总体可控，但风险敞口正在扩大

报告称，2012～2014年间，地方政府的净资产规模稳步提升。其中，占比较大的几项分别是土地资产、对外投资（特别是国有企业权益）、固定资产和货币资金（包括国库存款）。

从负债方看，占比较大的两项分别是借入款项和债券融资。目前来看，在这两项中，与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托资料图片仍然占有较大比重。未来，随着以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的构建，以及融资平台公司政府融资职能剥离，地方政府债券的占比预计将会明显提高。

高占军表示，未来地方政府债券将成为地方政府债务所占比重最大的部分，地方政府债券市场解决的不是短期问题，十几万亿元地方债置换至少若干年才能结束，而地方政府新增的债务也要通过这个市场解决，因此地方政府债券市场的建设是当下急需解决的重点。

报告强调，尽管从资产负债表的视角看，地方债务风险总体可控，但考虑到资产可交易性的差异，尤其是考虑到占据绝对比重的土地资产的变现能力问题，这一净资产规模还不能作为衡量地方政府抵御债务风险能力的有效标准。

该报告的编写人之一、中国社会科学院经济研究所宏观经济室主任常欣认为，地方债务风险总体可控，地方政府基本上不存在无力偿还债务的清偿力风险，但还是需要关注以下风险点：地方政府债务增速仍然较高；筹资结构趋向复杂化；债务集中到期偿付的流动性风险不容忽视；区域和部门的局部风险值得关注；现有偿债基础具有一定的不可持续性；或有债务的风险敞口正在扩大。常欣强调，其中，债务集中偿付的流动性风险是地方债面临整个风险中最值得关注的。

报告指出，中国的资产负债表总体上相对健康，但结构上仍存在局部风险，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应，中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构，在去杠杆过程中，尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险，就成为一个可行的政策选择。

目前，我国地方政府杠杆率为42.7%，而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此，政策当局的调整思路是：地方去杠杆、中央加杠杆。报告称，这种转移存在客观可能性，地方债务置换就是实例。此外，从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债（如国开行），也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆。

为“城投债”正本清源，打造中国版“市政债”

根据43号文，要对地方政府融资平台进行清理，这意味着，从前既享受企业债的高息，又有地方政府信用背书的“优良品种”城投债将退出历史舞台。

但报告提出了为“城投债”正本清源，打造中国版“市政债”的建议——“是时候还城投债以本来面目了，这样反而有助于提高地方政府的融资效率，并有效降低成本。”

根据审计署报告，截至2013年6月，在地方政府10.89万亿元负有偿还责任的债务中，企业债券、中期票据和短期融资券合计5289.06亿元，占比4.86%。若再加上6146.28亿元地方政府债券，合计1.14万亿元，占比10.5%。虽然债券的体量比较大，但是所占的比例比较小。对比之下，美国的情况截然不同。

截至2014年9月末，美国地方政府债务总额5.01万亿美元，其中市政债2.89万亿美元，占比57.7%，应付养老金款项1.29万亿美元，占比25.7%，商业应付款8162亿美元，占比16.3%，贷款只有165亿美元，占比0.3%。

报告认为，这在很大程度上是因为地方政府的资本性支出期限长，而只有债券才能够提供长期负债，银行很难提供大额的长期贷款。报告提出，数字的反差带来的思考有：一是建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制方向是正确的。二是城投债已为市政债铺路。中国应致力于改善债务来源结构，减少银行贷款，在还城投债以本来面目的同时，增加债券所占比重，并降低对“影子银行”的依赖。