巴西地方债：中央政府不施加行政干预

李慧杰 高慧珂

与中国同属于发展中国家的巴西，各级地方政府均有举债权，中央政府通过建立一系列法规和制度，对地方政府举债行为进行约束，但原则上不对地方政府债务管理活动进行行政干预；仅对地方政府贷款，要求其向财政部申请。

巴西州政府举债资金来源较多，债务管理体制方面属于制度约束型。通过预算管理、规模控制、财政监督检查和政府担保管理，以及对透明度的要求，来控制地方债风险。

资金来源多样化

巴西州政府的债务资金来源比较多样化，包括国内私人部门、国外私人部门、联邦金融机构及各种非正式机构。

巴西州政府在国内私人银行的举债主要用于短期资金的管理及中期融资。短期举债的一种重要形式是预期收入贷款（ARO），这是管理现金流的一种方法。与此同时，州政府也在国内资本市场上发行债券。在私有化浪潮出现之前，有20个州政府都至少拥有一家银行，它们通过认购州政府债券的方式帮助其筹资。这种举债行为很大程度上被政治化了，其主要官员的任期都很短，而且多属政治任命，银行员工的雇佣也大多是出于政治目的，其贷款全部流向政治同盟。这些银行中大多数在20世纪90年代中期都倒闭了。

另外，州政府还从联邦金融机构取得贷款。从20世纪60年代开始，长期资金由联邦住房及储蓄银行和联邦经济与社会发展银行提供给各州。联邦政府通过其储蓄商业银行使存款流通，储蓄商业银行中最主要的一家是巴西银行，它已经被州政府租用。而在财政援助计划中，联邦财政部与中央银行也成为了州政府的债权人。

同时，州政府还从国际私人机构取得贷款，其中大多数是以中期契约式债务形式存在的。20世纪90年代，一些州政府及其企业成功地发行了欧洲债券。

最后，州政府还通过各种非正式机构取得贷款。短期的州政府赤字经常通过拖欠供应商贷款及州雇员工资来弥补。另外，州政府有时会利用司法程序上的时滞来获得一种特殊形式的借款，即缩减成本措施。如土地征用，它可能会被法庭宣布无效，但等到判决下达时州政府已经逃避了支付。

从供需两方面控制规模和举债行为

巴西地方政府债务管理体制属于制度约束型。在3次饱尝地方政府债务危机苦果之后，巴西于2000年5月颁布了《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束，如债务率、新增债务率、偿债率等等，从需求和供给两方面对地方政府债务规模和举债行为进行控制。

为应对三次债务危机而制定的两部法律是巴西地方政府债务制度约束的关键：一是，1997年立法中的9696法案。针对其后两年在州债务问题上的重新谈判设立了相关约束条件，还设立了比以往谈判更加严厉的事后措施，如联邦政府不向州债务提供担保、从联邦政府向地方政府提供的共享收入中直接扣除债务利息等。二是，2000年巴西《财政责任法》。为州预算、人员管理和债务管理等设置了最低标准，包含了限制地方政府财政赤字的制度，还专门设定了对收入和支出进行控制的措施；要求贷款的地方政府首先向巴西财政部申请，并证明其要求符合法律规定；禁止中央政府向州级以下地方政府融资。违反《财政责任法》的债务和劳动合同将不再有效，对于那些因此而蒙受损失的贷款人而言，这属于一种事后惩罚。

最好的风控：国家信息系统透明

根据联邦参议院对联邦政府设定的限制和条件，联邦单位为国内或境外的信贷业务提供担保必须符合如下规定：

一是，担保必须有条件地取决于反担保规定。反担保数额不得小于所提供的担保，并且有条件地取决于发出请求的联邦成员、担保人和被担保公司逾期未偿还债务的情况。

二是，在有国际金融机构或负责转移国外资金的联邦信贷和发展机构参与的信贷业务中，联邦政府只能为符合接受自动转移支付条件的联邦成员提供担保。

在信贷业务中，若某联邦成员债务是由提供担保的联邦政府或州政府偿还的，那么这个联邦成员在上述债务已完全付清钱，不能获得新的信贷或进行筹资。

另外，对透明度的要求。巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布政府债务报告，这些报告由地方行政长官签署并公之于众。但由于存在时间差，地方政府债务仍可能超出限额。对于超出限额的地方政府通常给予8个月宽限期，如果在宽限期结束时地方政府仍未能将债务规模调整到法律规定的限额内，则该地方政府将被列入财政部公布的黑名单，不能继续举债。

上述信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统，地方政府的一切借贷交易情况都必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。国家信息系统是透明的，每个政府和银行都能查看，而且系统运行是自动的，不能人为控制，债务规模的限额和申请先后顺序不能更改。财政部负责建立和维护国家信息系统，但仅限于提供技术支持。《财政责任法》第49条规定，行政部门长官提交的账户，在相应的立法机构和为其准备工作负责的技术部门内，全年都必须做到可供公民和机构进行查询和评估。巴西地方政府统计与报告体系如下：州、市政府账户的记录和调整、预算执行报告体系和财政管理报告。

可见，巴西债务管理的措施是综合性的，不仅动员了包括法律、行政、司法在内的几乎所有强有力的控制手段，而且重构了财政框架，采取相应的财政配套改革措施，进一步完善政府间财政关系、限制支出结构中的人员经费比例等。

（作者系鹏元资信评估有限公司研究发展部研究员）