发展城投债，我们该向国外市政债学些什么

编者按

本刊陆续刊载了美国、日本、澳大利亚、法国、英国和德国6个国家市政债管理和风控经验，本期对这6个国家的经验进行对比分析，旨在为我国的市政债发行提供经验和借鉴。

李慧杰

中国经济导报记者|杨虹

美国的市政债券市场是最为发达也最为市场化的。日本的地方公债制度也较为成熟，但其在财政投融资体制改革之前的地方公债制度更像是一种财政性融资。澳大利亚国库公司模式则是在中央政府和地方政府的博弈中产生的一种独具特色的地方政府融资方式。而在德、英、法三国，市政债券均不是地方政府的主要融资方式。

国外市政债与我国城投债有很多类似的因素，但在法律法规、信用评级和地方政府制度建设等方面，仍需借鉴国外市政债发展的经验。

我国城投债具有类市政债因素

与我国城投债模式最为接近的是澳大利亚的国库公司模式，二者至少有以下两个相似点：一是，均作为公司（企业）债券，进行市场化运作；二是，筹集资金均用于市政建设，相当于地方政府的融资中介。澳大利亚国库公司模式的成功经验说明，该模式确实有其独特的优越之处。

而在法国和英国市政债券中也有与城投债类似的因素。法国地方议会或地方政府决定要采取对外举债方式兴建某项工程，首先要向经济和财政部派驻本地的财政监督机构进行咨询，征求他们的意见，体现了项目审批的特点，与我国城投债发行由国家发展改革委进行项目审查类似。

而英国市政债券的发行人之一是水利、交通、房地产等行业的私人公司。虽然为私人公司，但是在某些情况下其所发行的债券受到政府某种形式（如财政补偿等）的直接且明确的支持，因而也将其认定为市政债券。这与我国的城投债具有相似的性质，只是公司所有权不同。

因此，我国应继续大力发展城投债，继续作为企业债券按照市场化方式进行规范运作，同时由于其具有收益债券的属性，应继续由国家发展改革委进行项目审查。

同时，借鉴日本对地方政府平台进行分类管理的经验，由地方公营企业、地方三公社（地方住宅供给公社、地方道路公社和土地开发公社）及第三部门（在日本，将民间企业称为“第一部门”，将公共企业称为“第二部门”，而将官民共同出资兴办的企业称为“第三部门”）分别承担公共性和收益性程度不同的公共事务，其组织形态不同，融资方式也不尽相同；地方公营企业主要依靠准政策性融资，而地方三公社及第三部门则主要依靠商业银行贷款。而英国也将基础设施建设项目分为非经营性项目、准经营性项目和纯经营性项目，进行分类管理，分别采取不同的运作模式和融资方式。因此，我国也应对城投公司实行分类管理，按照其所承担的公共业务属性，采用不同的运作和管理模式，在信用评级上也应适用不同的评级标准。

健全相关法律法规，大力发展信用评级

从国外市政债券的发展经验中可以看出，大部分国家市政债券的运作和管理都是建立在较为完善的法律法规基础上的。以日本为例，日本的地方政府平台与我国的城投公司有许多相似之处，但其中一个明显区别是日本的地方政府平台基本上都有专门的法律对其进行规范。澳大利亚国库公司也是以州议会先行通过的专门的《国库公司法》作为法律基础。可见，无论是城投债，还是未来可能会发行的市政债券，要使其持续健康发展，都应先建立健全相应的法律体系，作为规范管理的基础。

值得一提的是，信用评级在多个国家的市政债券运作中都发挥着至关重要的作用，如澳大利亚国库公司债券都要进行信用评级，评级机构多是国际三大评级机构；在英国，信用评级也是市政债券成功发行的一个重要条件，同样多由国际三大评级机构评级；在美国，信用评级既是市政当局降低融资成本的重要途径，也是监管部门控制风险的重要手段，美国要求公募的债券要接受两家评级机构的评级，因此，美国市政债券中接近90%都经过信用评级。

需完善地方政府制度，可尝试地方政府联合发债

未来发展真正的市政债券，首先要建立起清晰、明确和完善的地方政府制度。如上所述，上述国家无论是以美国为代表的联邦制国家，还是以日、法为代表的单一制国家，无不确立了完善的地方政府制度，中央与地方权责明确，地方财权与事权基本匹配。这是发展市政债券市场的前提条件。

法国由国家代表及一定数量的国家驻地方行政机构与地方政府之间形成一种监督与协作并存的交叉关系网络，在赋予地方政府发债权的同时保证了中央对地方的实时监控和情况掌握。

同时，法国在中央与地方分权的过程中，在权力移转的同时伴随着资源的移转，令事权和财权得到相应匹配。

就税收收入而言，日本虽中央与地方的财权和事权并不匹配，但日本拥有完善的转移支付制度，转移支付的数目是经科学计算的机制化的，经过转移支付后，地方的财权与事权达到了匹配。

另外，可尝试地方政府联合发债。日本有地方政府联合债券，德国也有联合债券，澳大利亚国库公司债券本身就有集合州内各地方政府融资需求发债的意义，英国也正在酝酿地方政府联合机构，由其发债筹资，再贷款给加入该机构的地方政府。这一方式不但能够帮助融资能力弱的地方政府获得资金，从而有助于地区间的横向均衡，而且也有助于节约融资成本，提高融资效率。