法国市政债：分权管理，合理划分中央与地方的职责

我国在去年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确，要规范城市建设投融资机制，允许地方政府发行市政债。

李慧杰 刘琦敏

法国政府经过数次分权改革，在合理划分中央政府与地方政府的职责权限、充分发挥地方积极性等方面进行了许多积极的改革和探索，取得了明显的成效，这使法国在维护单一制国家结构的前提下，逐步向分权管理方向发展，改善了中央与地方的关系，并完善了国家对地方的监督机制。

实践证明，法国自1982年以来通过中央向地方放权的改革构建起地方制度是成功的。而中国和法国都是单一制国家，两国在中央与地方的权力分配方式、中央对地方的控制机制等方面决定了法国市政债券制度对中国地方制度以及中央与地方关系改革具有借鉴意义。

60%～80%以上的地方政府对外发行地方债

1982年法国政治体制改革以前，地方政府举债主要形式是银行借款，只有在中央政府特许的情况下，才允许发行政府债券。1982年后，地方政府自主权扩大，发行市政债券不再需中央政府进行审批或特许，而由地方议会和政府自主决策，严格按相关法律法规运作，中央政府原则上不采取审批等直接控制方式进行干预。

目前法国各级地方政府采取对外举债方式筹集资金的做法已经比较普遍。据法国经济与财政部国库司“债务管理中心”透露，目前60%～80%以上的地方政府采取向银行借款或对外发行地方政府债券的形式募集资金，地方政府负债或发行地方政府债券约占法国政府总负债（含中央政府负债）或对外发行公债总额（含中央政府发行的国债）的10%～15%左右。地方政府对外负债或发行地方政府债券，已经成为法国各级财政对外负债的重要组成部分和重要运作方式之一。

各级地方政府无论是采取向银行借款还是对外发行地方政府债券的形式，所筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常性预算缺口。对地方政府对外负债或发行地方政府债券，中央政府不承担偿还责任。

地方政府偿债资金来源主要包括地方税收、中央对地方政府各类补贴（拨款）、发行新的地方政府债券（借新还旧）以及偿债准备金等。一般说来，法国各级地方政府的自律性很强，很少出现地方政府因对外负债“过度”和滥发债券而形成地方财政破产的情况。

中央对地方的五管控

法国集权式的政治体制虽然使得地方受中央的严格控制，但中央与地方以及地方各级政府之间事权与财权明晰，三级地方政府之间不存在隶属关系，这使得防范地方政府债务风险有了很好的体制保障。虽然地方政府有对外举债自主决策权，中央政府原则上不直接干预，但对外举债仍处于中央政府的严密监控之下。中央政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的管理与监控，主要有以下5个方面：

一是议会的监控。一方面，议会通过对财政预算草案的审查批准进行法律性和事前性的监控。另一方面，预算法案通过后，议会的专门委员会和议会委托的审计法院对政府部门和事业单位的支出进行审计监督。

二是审计法院严格的司法监督。法国的审计法院是一个独立的国家机构，其权力由法国国民议会授予，不受行政权力干预。

三是财政部的严格监控和管理。2001年8月，法国经济与财政部国库司下设了“债务管理中心”来统管全国政府债务，将原先分散于财政部各处室的债务管理转向专门的、完整的债务管理。

四是财政部派驻各省、市镇的财政监督机构的监控。

这种适时监督，确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态，大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债情况的发生。

五是金融监控。法国各级地方政府均在银行设立了专门的资金账户，对外举债通常都由银行代理（除直接向银行借款外，地方政府发行地方债券一般也由银行代为发行）。同时，银行会对地方政府进行严密的债务审查，包括辖区居民人均债务、自有资金力量、政治的稳定性以及地方税收情况等各项指标，以此来确定贷款的风险等级。

防范违约：严格的预算管理+系统化风控+政府担保+偿债准备金制度+应对措施及时

法国的政府债务完全纳入了公共预算管理，地方政府负债的形成、偿还和变更等事项必须遵守预算编制程序与原则，予以反映和报告。因此，完善的公共预算编制与报告体系为提高法国地方政府债务管理的透明度以及防范地方政府债务风险，打下了坚实的基础。

法国公共预算的具体工作由总理负责，由财政部具体组织编制。编制程序分为3个阶段：（1）预算单位提出建议书；（2）预算编制部门分析、审查建议书，并设定预算支出的上限，形成预算草案；（3）报议会审批。法国《宪法》规定，只有议会才能通过公共预算，实际上，议会对预算草案只能表示同意或反对的意见，而不能改变公共预算草案中的项目。

20世纪80年代以前，法国虽然已经认识到各种债务风险，但还没有系统的方法来确定政府债务结构的最优组合。债务还本付息支出在预算中占据很大的份额，改善资金流通、控制债务风险、削减还本付息成本等问题也很突出。20世纪80年代后，法国开始学习私人部门资产组合管理的实践经验，从被动地执行债务发行和还本付息等职能转向以政府债务组合为内核的系统化风险管理，通过模拟各种债务组合来确定该组合是否有效，然后选择最理想的债务组合，并将这一现代化的管理方法延伸到或有负债领域。2000年前后，法国开始在资产负债管理框架内制定债务管理战略，将政府的资产与负债作为一个整体考虑，使政府的资产与负债尽可能匹配，即内债与政府税收收入相匹配，外债与外汇储备相匹配，对剩下的净债务进行风险管理。

法国地方政府对外举债时，一般都以政府资产作为抵押或担保。其中，银行借款，通常以政府财产作为质押，利率与市场利率相同；发行地方债券，则通常以地方财政作担保，利率水平通常高于中央政府发行的国债，但低于企业债券。

为防范债务风险，法国各级地方政府均建立了偿债准备金制度。当地方政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，以降低债务风险对地方正常财政运行的冲击。同时，偿债准备金的设置也对地方政府扩张债务的行为产生了一定的约束。

在法国，一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还的情况，则立即由法国总统的代表（各省省长）直接执政，原有的地方政府或地方议会宣告解散。地方政府所负担的债务往往先由中央政府代为偿还，待新的地方议会和政府经选举成立后，再通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。这就有效地缓解了地方政府债务危机可能带来的不利后果。

（作者系鹏元资信评估有限公司研究部研究员）