澳大利亚市政债：“折中”解决信息不对称和道德风险问题
李慧杰 刘琦敏
澳大利亚在地方政府债务管理方面经历了一个由市场运行到政府管制、再到市场运行和政府管制相结合的转变过程。在实践中不断积累经验教训，澳大利亚成功发展出了独具特色的国库公司“公司债券”的融资模式，丰富了本国的融资体系，逐步形成了较为完善的地方政府债务管理体系。
国库公司债券占绝对主导地位
澳大利亚市政债券融资作为澳大利亚地方政府债务融资的主要手段之一，其发展至今大致经历了3个阶段：地方自主发行阶段；联邦代发阶段；国库部公司债券（自主发行辅助）阶段。澳大利亚成立之初，州政府具有自主举债权；20世纪30年代起，澳大利亚开始实行中央政府代发债券模式，州政府发债权被收回；但由于道德风险和信息不对称问题的存在，中央代发模式的弊端始终无法很好地解决，20世纪80年代，州国库公司作为适应融资需求的制度性产物，国库公司债券融资方式开始出现；20世纪90年代初，州政府重新获得独立发债权，中央代发模式终止，州政府融资形成直接发债和通过国库公司发债两种方式。而在实践中，由于运作良好，国库公司债券融资方式占据了绝对主导地位。
地方自主发行解决了信息不对称问题，但道德风险问题突出，引发偿债危机；而中央代发能够有效控制风险，但解决不了信息不对称问题，地方政府逆向选择行为始终存在。国库部公司债券可以看作是“折中”的同时解决了信息不对称和道德风险问题。
国库公司融贷完全实行市场化
国库公司完全以市场化的方式发行债券，形式上与通常意义上的公司债券的发行完全相同。国库公司在澳大利亚国内及国际金融市场发行的债务性融资工具包括：国内基准债券、全球可转换债券、海外债券、移民债券、本票、欧洲中期债券、欧洲商业票据、浮动利率债券和资本指数债券等。其中，国内基准债券占据大部分份额，在国外资本市场发行的欧洲中期债券和欧洲票据也是主要的融资手段，而本票是最重要的短期融资手段。
根据规定，国库公司面向资本市场发行的所有债务性融资工具均由州政府提供担保，且发行前必须由专业的信用评级公司进行评级。目前所有国库公司均由标准普尔公司和穆迪公司做出评级。
此外，国库公司还提供财务咨询、金融市场风险管理和基础设施建设融资方案设计与评估等业务。
国库公司债券的数额从1998年的449亿澳元，增长至2008年的660亿澳元，年均增长3%。从其在各类债券总量的占比来看，1998年，占比为27.2%，2008年则降为13.08%，这主要是因为澳大利亚债券市场非政府类债券增长速度遥遥领先于联邦政府债券和“准政府债券”。1998年至2008年，澳大利亚债券市场规模年均增长11.3%，远大于“准政府债券”的3.9%和联邦政府债券的－4.6%。
目前，澳大利亚共有7家州国库公司，对应6个州和1个领地，首都领地未设立国库部公司。国库公司实行公司制运营方式，融资和贷款活动完全按照市场化方式进行，且由专业的信用评级公司进行评级。国库公司发行的所有公司债券均由州政府提供担保，因此可以说是一种准政府债券。各国库公司在国内发行的准政府债券数量已经从20世纪90年代中期的约280亿澳元增加到了近几年的约600亿澳元。
各州国库公司的成立均是由州议会先行通过专门的《国库公司法》作为其法律基础，全面规定国库公司的性质、职能、组织结构、业务范围及客户组成等。而在国库公司的独立性及其与州政府之间的关系方面，各州并不相同。国库公司由各州国库厅控股，董事会成员须经国库厅厅长的批准方能任职；董事会成员主要来自于政府机构或私营部门；州国库厅负责对国库部公司的融资行为进行审核。
由于是以公司制方式运营，所以从市场角度看，国库公司与政府机构之间是一种公司与客户的关系，二者完全平等。具体来讲，国库公司的客户包括州政府机构（主要是预算部门和财政部门）、市政公司、州所属国有企业、地方政府、其他法定公共机构、各类委员会和理事会等。而国库公司的客户范围由《国库公司法》规定，国库公司不能因追求盈利擅自扩大公司客户范围。
无论是融资还是投资，国库公司均提供了从短期到长期的丰富金融工具以供选择。而在国库公司对各类客户贷款分布比例上，各州之间差别较大。
债券的发行由承销团担任，债券的发行定价则采取协商定价和竞争定价相结合的方式。从国库公司债券发行品种及承销团构成看，澳大利亚准政府债券市场具有很强的国际性。国库公司在伦敦或纽约等国际金融中心设有专门办公机构，密切关注国际资本市场动态，配合承销团海外市场发债；不同于国内，国库公司债券在国际金融市场则以地方政府债券的形式出现。两种融资途径中，国内市场占据绝大部分份额。但国际化的融资方式可以扩大融资渠道，而且在国际市场发行的国库公司债券可以享受利息税免除优惠，这增强了对国际投资者的吸引力。
建立完善的预算管理和规模控制体系
澳大利亚建立了较为完善的地方政府债务预算管理体系，全面反映政府收支及债务的举借和偿还情况。联邦政府和州政府每年需向借款委员会申报下一财政年度的净融资需求，在此基础上，借款委员会对联邦政府和各州政府的提议进行审查，并对各级政府的财政状况进行分析，同时也认真考虑基础设施建设需求的合理性及其对国家宏观经济的影响。如需调整债务预算，由借款委员会内部研究商定此类调整的性质及其在各政府中的分配情况。
为控制地方政府债务规模，借款委员会采取了相应的措施：一是，要求各地以申请的形式呈报借款。一般借款申请必须包括政府和非金融公共部门的现金赤字（盈余）；出于政策目的而进行的金融资产投资净现金流量；备忘项目。二是，订立债务规模控制红线。债务规模控制红线规定，本级政府非金融公共部门收入的2%作为预算报告中申请的借款额度与借款委员会分配的借款额度之间的差额，以及预算报告中申请的借款额度与本年度借款实际发生额之间的差额的警戒红线，两种情况下的额度差均不得超过此红线。若要打破此规定，地方政府不仅要向借款委员会说明原因，还要将其原因公开。三是，州政府在向借款委员会呈报借款计划时，必须包含相关的风险信息，并且要使得借款委员会所批准的借款分配计划能在其预算中得到反映。四是，当有私人部门介入、项目运营期在10年以上（包括10年）、项目总负债大于500万澳元的基础设施建设项目中有政府债务到期等特殊情况出现时，当地政府要及时上报。
减少整体风险，要求债务高透明度，引入国际信用评级
为了减少整体风险，澳大利亚政府对政府债务透明度要求很高。澳大利亚建立了较为完整的地方政府债务报告制度，地方政府必须将借款委员会批准的借款分配及其调整情况真实、完整地反映在地方政府预算报告中。报告方式遵循澳大利亚会计标准体系和政府财务标准体系共同框架确定的原则。各州政府需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划，并由其进行审查和综合平衡。此外，各州政府还要将借款融资及其使用情况，按照确定的统一框架要求，严格进行季度报告和年度报告。
同时，澳大利亚州政府要求地方政府遵守权责发生制原则，披露所有直接债务和或有负债。以维多利亚州为例，该州要求州国库局在其向议会和公众提交的年度与半年度预算审议草案中包括有关风险的报告，此报告必须详细解释影响州财政状况的主要因素。
当前，金融市场信用评级制度是澳大利亚对地方政府借款融资的监督管理的重要工具。在澳大利亚，各级政府借款的利率水平大多是根据标准普尔、穆迪等国际著名信用评级机构为各级政府提供的信用评级服务来确定。政府若能拥有良好的信用等级，这会为基础设施建设融资提供强大的信用保证。债务余额较少，信用等级高的政府机构，在大多数情况下，可以以较低成本举债；相反，信用等级低的政府机构可能要为所筹资金承担较高的筹资成本，且其筹资的数额受到限制。当然，市场规则的局限性仍不能忽视：由于信用评级制度的存在，在纯粹的市场规则下，财政状况不佳的地方政府将要为其借款融资付出相对较高的成本，甚至无法筹集所需借款。这时，市场规则的不足就需要联邦政府的支持与协调来弥补。
另外，澳大利亚地方政府采取各具特色的化解债务的政策措施，取得了明显效果。比如，墨尔本市通过金融资产私有化成为第一个无债务的首府城市。该市通过出售其主要金融资产——城市电力公司，取得216亿澳元的收入，这部分收入没有直接用于偿还债务，而是被分配到各个主要的资本项目中去，从而给市政府带来了巨额的商业利润。其结果是，市政府消除了负债，成为澳大利亚第一个无债务的首府城市；降低了税负；确保了城市主要的工程投资得以维持。
（作者系鹏元资信评估有限公司研究部研究员）