专项债券“落地”，纾解地方债压力

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中国经济导报记者|李盼盼

    近日，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，以加强地方政府债务管理，规范地方政府专项债券发行行为，保护投资者的合法权益。
    此外，财政部前不久下发文件，明确规模合计5000亿元的地方政府一般债券的发行管理办法。
    显然，对今年共计6000亿的地方政府债务，监管层正综合施策。
    那么，与地方政府一般债券相比，地方政府专项债券作为地方政府债券的新品种，有哪些特点？又将如何起到缓解地方政府债务的作用？在实施过程中需要注意哪些问题？对此，中国经济导报记者采访了相关专家学者。

地方政府首发专项债券

    根据全国债务审计报告，2015年将有1.9万亿元地方政府负有偿还责任的债务到期。同时，预算报告显示，今年地方政府债券发行额度为6000亿元，其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券。
    据此不难推算，“2016年将迎来到期债务的偿还高峰。”中国国际经济交流中心经济研究部副部长张永军在接受中国经济导报记者采访时表示。
    在这样的背景下，地方政府专项债券“靴子落地”。“这是地方政府首次发行专项债券。”财政部财科所所长刘尚希在接受中国经济导报记者采访时表示，此举对缓解地方政府债务压力很有积极作用。在地方政府专项债券发行前，财政部已经出台相关的管理办法，规范地方政府的发行行为，这也是很及时和必要的。
    据了解，地方政府债务根据资金使用灵活程度可以划分为一般债务和专项债务。那么，何为地方政府专项债券？地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
    相较于地方政府为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券，即地方政府一般债券，与专项债券在资金用途、偿债来源和偿债期限等方面存在一定差异。
    对此，张永军指出，一般债券的资金用于地方政府没有收益的公益性项目，而专项债券则用于有收益的公益性项目。另外，一般债券来源主要以一般公共预算收入还本付息，而专项债券则要求单支专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。
    在偿债期限方面，一般债券偿债期限为1年、3年、5年、7年和10年，而专项债券则在此基础上，综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场等情况，增设了两年期债券产品。
    同时，《办法》规定专项债券中，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。一般债券亦有类似要求：单一期限债券的发行规模不得超过当年发行规模的30%。

扩大发债品种和投资者范围

    专项债券的推出，起到了丰富发债品种和扩大投资者的作用。《办法》要求，各地应积极扩大专项债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资专项债券。
    对此，刘尚希指出，这将有助于活跃市场，通过扩大投资者范围也能够保障发行的成功。金融产品的期限结构多元化不仅便利投资者，对还款的地方政府来说，也能够根据资金情况来决定发债期限，实现成本最小化。
    同时，张永军强调，无论是两年期品种的增设，还是对7年及10年期债券规模的限制，主要还是考虑地方政府债务大量集中于近两年到期，让地方政府拉平债务重组和资产证券化后债务的偿还期限，使偿还期限更加均匀，体现了监管层对大规模地方政府债券发行面临消纳问题等方面的考虑，以及国家对地方政府债务管控思路的延续。
    在刘尚希看来，地方政府在偿还能力之内能够有效运用专项债券来规范举借债务。这将在推动地方经济发展的同时，有效防范地方政府债务风险。将专项债券纳入预算管理便于人大监督、财政监督，专项债券信息向社会公开也有利于社会监督，有利于我国地方债务管理更加透明，从而走向制度化和法制化。
    “未来随着地方政府发债的逐步规范，地方政府也会逐步编制、完善资产负债表，要从长计议，不能再寅吃卯粮。”刘尚希坦言。
    同时，专项债券对于倒逼地方政府完善预算管理的作用也不容小觑。财政部公布的今年前两个月收支情况显示，受房地产市场调整影响，国有土地使用权出让金收入4553亿元，同比下降了36.2％，由此影响全国政府性基金收入同比下降33.7％。不难看出，土地相关收入与地方政府偿付能力存在较强的关联性。
    因此，张永军指出，为保障未来地方专项债券的偿还，除提高资金的使用效益外，需合理控制土地一级开发过程中的刚性成本，提高土地基金的净收益水平。同时，土地开发等项目收益情况将是专项债券信用评级和信息披露的重要数据。这也将迫使地方政府对于相关预算管理科目进一步细化和披露。

地方政府应量力而行

    专项债券的发行打破了多年来地方政府通过融资平台和银行贷款的间接融资模式，对于纾解大规模地方债务风险的积极作用不言而喻，但发行中的潜在问题仍不容忽视。
    首先，“现金流是专项债券发行的重要前提。”刘尚希指出，根据《办法》中对专项债券的概念定义，其筹集资金主要投资于公益性较强的项目，决定了依靠项目本身收益偿还兑付到期债券本息难度较大，这就要求地方政府在使用专项的债务来源支出时，必须进行相应的成本核算，这对整个政府的预算决策能力和评估能力提出了非常高的要求。
    也正因如此，“地方政府发行专项债券才更应量力而行。”张永军强调，要根据当地财政收入来确定发债规模，并把地方债发行纳入到预算内，切不可一哄而上。
    其次，专项债券纳入政府性基金预算，其偿债资金为政府性基金或专项收入，而在政府性基金预算中与土地有关的收入占比较高，很多地方政府性基金的收入都依靠土地财政。因此，张永军建议，要防止地方政府重走“卖地还债”的老路，从而出现推高房价的现象。而应从优化税收结构入手，增加地方政府的税收收入，降低土地财政在地方政府性基金中的比例。
    最后，从目前来看，专项债券的主要投资者首先应该是社保基金，因为社保基金需要具有相对稳定的收益。因此，张永军表示，按照相对固定利率的记账式利息的计付方式，社保资金和企业年金等非个人投资者可能成为专项债券的首批投资者。在此过程中，如何平衡风险和受益，以及营建良好的投资氛围吸引个人投资者加入其中，是未来需要考量的问题。