地方政府债发行文件出齐千亿专项债券自发自还
地债风向标
中国经济导报记者|刘宝亮
继3月中旬《地方政府一般债券发行管理暂行办法》发布后，财政部日前又发布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。至此，在国务院去年10月2日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）后，财政部已出齐了地方债具体配套文件，为今后地方政府债券发行工作铺平了道路。
要求地方政府自发自还
4月7日，财政部网站公布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（以下简称“专项债券发行办法”），明确地方政府专项债券采用记账式固定利率附息形式，且由各地按照市场化原则自发自还。
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。根据预算报告，今年地方政府债券发行额度为6000亿元，其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券。
与3月中旬发布的一般债券发行办法类似，专项债券也将遵循市场化原则自发自还，发行和偿债主体都是地方政府，发行必须引入信用评级机构和组建债券承销团。
同样，专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定，发行利率在承销或招标日前1～5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。这有利于抑制非市场化定价行为。
在投资者范围方面，与一般债券一样，也鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资专项债券。购买专项债券的企业和个人，也享受免征企业所得税和个人所得税。
增设2年期债券品种
与一般债券相比，专项债券在资金用途、偿债来源、债券期限等方面存在一定差异。
一般债券资金用途为地方政府没有收益的公益性项目，偿债资金来源于一般公共预算收入，如果不足可以从政府性基金和国有资本经营收入中调入资金，偿债资金范围较广；而专项债券偿债资金为公益性项目所对应的政府性基金或专项收入，其中单支专项债券为单项政府性基金或专项收入，偿债资金来源比一般债券少。
此次专项债券发行办法的下发，较受市场关注的内容主要集中在债券期限方面。一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%；而专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。
“对于这一制度安排上的差异，我们认为财政部主要是考虑了一般债券和专项债券在偿债来源上的异质性。”申万宏源证券分析师陈康表示。
对于一般债券而言，其融资对象为没有收益的公益性项目，无法依靠项目产生的现金流来偿还债务，需要通过一般公共预算还偿还。因此，在安排一般债券期限结构的时候，要尽量避免债券到期过于集中化。通过限制单一期限债券的发行规模不得超过全年规模的30%，可以有效地缓解未来债券的到期压力，有利于地方政府合理安排财政支出。
而对于专项债券而言，其融资对象为具备一定收益的公益性项目，项目自身的现金流能够偿还部分到期债务。由于不同项目现金流结构各异，为了实现资产负债相匹配，不宜过分限定某一期限债券的发行比例。因此，财政部对于专项债券的期限结构要求相对有所放松，一方面增加了2年期品种，另一方面取消了单一期限不超过全年规模30%的要求。同时，为了避免长期债券集中到期压力过大，又做出了7年和10年期品种合计不超过全年规模50%的安排。
延续地方政府债务处置思路
根据审计署数据，截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。
市场人士指出，当前不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，带来的风险日益凸显。在此背景下，地方政府首次发行专项债券，是监管层通过债券市场管理化解地方债难题的又一有力举措，未来地方政府的存量债务或将通过专项债券作为主要偿债渠道。
“专项债券发行办法是对新《预算法》、43号文等政策文件的延续和对接，体现了国家按照‘疏堵结合’的原则，通过不断完善地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险的思路。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示。
依据43号文，地方政府债券分为一般债券和专项债券，对于专项债券，43号文指出“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”，本次出台的专项债券发行办法对专项债券的定义延续了上述说法。
霍志辉同时也提醒投资者，在现有发行模式下，由于专项债券没有实现项目的现金流完全与地方政府其他收入或现金流风险隔离，因此需要关注经济、财政、政府治理等地方政府的风险要素，同时关注项目产生的收益或对应的专项收入能否覆盖项目本息。