专项债券揭开面纱 或分流地方存量债务

地债风向标

中国经济导报记者|刘宝亮

继3月16日财政部下发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（以下简称“一般债券管理办法”）后，3月24日，财政部又下发了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（以下简称“专项债券管理办法”），就地方专项债券的发行和管理等相关事宜做出详细安排。此前，财政部已公布了2015年一般债券和专项债券发行额度分别为5000亿元和1000亿元，同时，已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度。

中诚信国际认为，这两份重要文件的出台，标志着我国地方政府债券的顶层设计框架已基本搭建完成，这将为未来省级地方政府构建高效和便捷的融资通道打下坚实的基础。未来，一般债券和专项债券或将成为我国地方政府融资的主要形式。鉴于地方债务甄别后的存量较大，未来几年内，专项债券的规模或将远远高于一般债券，这将为地方存量债务置换提供重要的替代工具和风险化解渠道。“粗略估计，今明两年专项债券的发行规模大约在每年1万亿元左右。”中诚信国际高级分析师关飞分析。

专项债券管理办法出台

新公布的专项债券管理办法，对2015年地方专项债券的范围、额度、预算管理、信息披露以及还本付息等做出了详尽安排。特别是针对专项债券纳入政府性基金预算管理，对预算编制、科目调整和会计核算做了详细规定。

一是针对特定范围的存量债务替换做出安排。与一般债券管理类似，此次专项债券管理办法也考虑到地方债务甄别的实际情况，对部分存量地方直接债务的到期置换做出了明确规定，将其纳入专项债券管理。根据专项债券管理办法，2015年地方政府专项债券，“包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。”而根据3月20日下发的《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》，“2015年一般债券限额包括为2015年1月1日起新增一般债务发行的新增一般债券规模、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券规模。”

“这明确了地方除了可以发行一般债券替换部分存量债务之外，也可以发行专项债券替换存量债务。两者唯一的区别在于原有存量债务资金的使用方向，究竟是用于一般性的公共财政预算支出项目还是特定专项用途的支出项目。”关飞表示。

二是未来几年专项债券规模有望保持较大规模，或将远远高于一般债券发行规模。2015年政府工作报告和财政预算报告把今年一般债券额度提高到5000亿元。而专项债券发行额度除安排1000亿元外，近期财政部已下达1万亿元地方存量债务置换债券额度，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券。

中诚信国际认为，由于专项债券对应的是有一定收益的公益性项目，建设支出规模或较大，而这部分可以用对应的政府性基金特别是土地出让收入作为偿债保障，而一般性的公共财政预算支出对偿债的安排受财政赤字的限制，因此，存量债务置换的主要形式或将是专项债券，预计今明两年专项债券发行规模大约在每年1万亿元左右。

发行主体为省级财政部门

中国经济导报记者注意到，一般债券管理办法规定了地方一般债券的发行主体为省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府），而专项债券管理办法则在明确省、自治区、直辖市政府作为专项债券的发行主体的同时，“市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。”

由此可见，省级以下地方政府，除计划单列市外，若要发行专项债券，必须由省级代发。这也说明，一般债券的发行主体通常为省级政府，而省以下地方政府无论是债务置换还是继续融资，或将通过专项债券的代发和转贷来解决。

关飞认为，政府性基金预算中，与土地出让有关的基金收支规模均占比较高。而国务院43号文明确了“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”专项债券管理办法的具体规定遵循了43号文的这一思路。这也说明，在未来相当长一段时间，省以下地方政府的存量债务或专项债券的偿还仍将依赖于土地出让相关的收入。

而根据财政部3月24日公布的2014年全国土地出让收支细账，受房地产市场低迷等因素影响，去年全国土地出让收入4.29万亿元，仅同比增长3.1%，其中超过8成用于拆迁征地补偿等成本性支出。“可见，为保障未来地方专项债券的偿还，除提高资金的使用效益外，需合理控制土地一级开发过程中的刚性成本，提高土地基金的净收益水平。”关飞表示。