地方债自发自还全面铺开 鼓励个人购买
国债与地方政府债供给规模（亿元）及增速（%）
编者按
近日，财政部公布了1万亿地方债务置换计划，在债券市场引起强烈反响（详见本刊上期报道《1万亿地方债务置换落定，利好城投债》）。随后，财政部又印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，确定今年地方政府债券自发自还的范围扩大至全部省市区和计划单列市。
万亿债务置换和地方债自发自还全面启动，对债券市场特别是城投类企业债市场会带来哪些影响，地方政府发债模式有什么变化，还存在着哪些亟待解决的问题？本刊本期将对此进行专题报道，详见B6、B7版。
中国经济导报记者|刘宝亮
日前，财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》在去年国务院批准的10个省市区试点的基础上，将地方政府债券自发自还的范围扩大至全部省市区和计划单列市。
业内人士指出，《办法》是对新《预算法》、国务院43号文等法规、政策文件的延续和对接，体现了国家按照疏堵结合的原则，通过不断完善地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险的思路。同时，《办法》的出台也是为即将开始的1万亿地方政府存量债务置换铺路。
地方债自发自还时代全面开启
按《办法》规定，地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。
据财政部国库司有关负责人介绍，按照新《预算法》和国务院有关规定，确定一般债券全部由地方政府按照市场化原则自发自还，发行和偿还主体为地方政府。
这意味着，我国地方政府债券在经历了财政部代发代还、财政部代发及自行发债并行、10省市区自发自还试点之后，开始进入全面自发自还时代。
根据2013年6月末的地方政府债务审计结果，我国地方债务规模约18万亿元，其中政府负有偿还责任的债务规模为10.9万亿元。2015年地方政府债务到期本金将达到2.78万亿元，其中政府负有偿还责任的部分为1.86万亿元。
自2009年以来，我国地方政府债券的发行模式先后采取了“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”3种模式。
2009年，为应对全球金融危机，增强地方安排配套资金和扩大政府投资能力，国务院批准由财政部代发2000亿元地方政府债券，从发行到还本付息都由财政部代办。
2011年，在“代发代还”运行2年后，国务院批准上海、浙江、广东、深圳4省市试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。2013年新增了江苏和山东2个试点省份。
2014年，国务院批准了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10个省市区试点地方政府债券自发自还。这些地方政府不仅自行发行债券，还直接向投资人支付本金和利息。
财政部国库司有关负责人表示，从2014年试点情况看，按照市场化原则自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金，消除了代发代还和自发代还模式下发债主体和偿债主体不完全一致的问题，为建立规范合理的地方政府举债融资机制积累了宝贵的经验。
业内人士指出，从我国地方政府发债模式的转变来看，地方政府债券发行逐步趋近市场化，地方政府在债券发行过程中的权责利得到进一步明确，国家信用在地方政府债券中的担保作用逐渐弱化。
根据国务院提出的2015年中央和地方预算草案，国务院拟安排新增发行地方政府一般债券5000亿元，这也意味这5000亿元地方政府一般债券将全部采取自发自还模式发行。
发行利率或更加市场化
与2014年地方政府债券自发自还试点办法相比，本次出台的《办法》有多处调整。如明确了地方政府一般债券的定义和还款来源。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。债券资金收支列入一般公共预算管理。
西南证券研究发展中心首席分析师张仕元认为，本次出台的《办法》是国务院43号文精神的延续，将地方债与传统的城投债明确区分开来，平台公司将逐渐淡出历史舞台。同时，本次出台的《办法》也是为前期市场热烈讨论的1万亿地方政府存量债务置换进行铺路，随着《办法》的逐步落实，地方政府债务置换将逐渐拉开大幕。
财政部国库司有关负责人表示，本次出台的《办法》丰富了债券期限品种，在2014年5年、7年和10年期品种基础上，增加了1年和3年期品种，由地方政府根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券年度发行规模的30%。
“这说明1年和3年的短期品种至少将占10%的份额。本次短期品种的推出，让地方政府可以融到相对更便宜、期限也相对偏短的品种，有利于地方政府根据资金需求进行选择，增加发行债券的灵活性。”张仕元说。
本次出台的《办法》对地方政府债券发行收益率也进行了调整：“一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1～5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。”这较去年试点办法中要求的“试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率”略微调高了发行收益率水平，同时规定了收益率下限。
“我们注意到，去年发行的部分地方政府债券甚至出现过低于同期发行的相同待偿期记账式国债发行利率的情况，本次《办法》通过对发行收益率的限制，能够有效增加地方政府债券对市场的吸引力。”张仕元称。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也表示：“承销方式强调发行利率在国债平均收益率之上确定，令人想起之前地方债利率低于国债的事，也凸显市场化发行的愿望，强调维护政府信誉。”
鼓励社会保险基金投资
资料显示，从2009年~2011年，我国地方政府的年度发债规模均为2000亿元；2012年和2013年分别增加到2500亿元和3500亿元；2014年又进一步增加到4000亿元，其中包括10个试点省市区自发自还的1092亿元。
值得关注的是，虽然去年10个试点省市区在经济、财政规模及债务负担等方面存在差异，但都获得了评级机构AAA的评级。本次出台的《办法》明确指出，对弄虚作假、存在违法违规行为的登记结算机构、承销机构、信用评级机构等，列入负面名单并向社会公示，并要求财政部驻各地财政监察专员办事处加强对一般债券发行、资金使用和偿还等行为的监督检查。
“本次《办法》在信用评级方面的表述与2014年的试点办法相比变化不大，预计后期会有一般债券信用评级工作的指导意见出台。由于我国各省经济、财政及债务状况存在差异，为提高不同地方政府评级结果的区分度，我们建议增加+、-符号在评级等级中的适用范围，以更好地在评级中体现信用水平差异。”评级机构中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示。
值得一提的是，《办法》中提到，各地应积极扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券。
对此，中央财经大学财政学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示，财政部已经公布今年地方债的发行规模是6000亿元（包括1000亿元专项债券），同时还要发行1万亿元的置换债券，加起来规模比较大，扩大认购者范围，有利于债券顺利推销。同时，社会保险基金、住房公积金通过购买地方债，也能起到资金保值增值的作用。
据了解，目前我国地方政府债券发行和交易的主要场所为银行间市场。债券的投资人主要是商业银行和特殊结算成员，两者的持有比例从2009年至今一直在85%以上。保险机构、基金、证券及个人和境外机构等虽然也都积极参与政府债券的交易，但其规模均相对较小。
“按照国际经验，地方债的持有主体是家庭和属地公共机构，但是对于中国而言主要在于税收优惠政策不够，公众参与地方政府债务管理空间有限等制约，预计暂时仍然以全国性商业银行分支机构和属地金融机构为主。”招商证券研发中心债券研究主管孙彬彬表示。