投资需求增长 发展地方政府债券正当其时

安国俊

在“新常态”经济下，面对“一带一路”、基础设施建设、生态环境治理、城镇化、区域经济合作的机遇与挑战，地方政府投融资与信用体系也成为发展战略中重要因素。

总体来看，地方政府必然需要在基础设施、公共服务和保障性住房建设等方面进行大量投资，融资和再融资压力巨大。在投资需求增长的同时,如何将投融资责任更多从中央政府转移至地方政府，地方政府必须改善资源的利用效率，强化地方政府预算管理，引导私人部门投资公共服务部门和基础设施，以及利用地方政府债券市场融资等问题得到更多关注。

今年两会期间，地方债问题再次得到各方关注。2015年仍将是深化财政体制改革的重要年份，且2015年地方政府债务再融资需求和新增基础设施融资需求较大。根据2015年中央政府工作报告，“今年拟安排财政赤字1.62万亿元，地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元，创新和完善地方政府举债融资机制，适当发行专项债券，保障符合条件的在建项目后续融资，防范和化解风险隐患”，预计今年在地方债券发行规模、发行品种、地方政府债务过渡期政策等政府债务管理制度等方面实现重大突破，而新预算法也为地方政府债券发行奠定了法制基础。

未来地方政府发债，政府和社会资本合作（PPP）将是地方政府投融资的主要路径。为解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。

从国际经验来看，20世纪90年代中期以后，全球市场出现了以金融市场的快速发展来补充银行主导性金融系统的明显趋势，市政债在全球市场比例总体上呈现迅速发展势头，由地方政府或其授权代理机构发行，所募资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。市政债被广泛应用于公共投融资的各个领域，成为地方政府非常重要的融资工具。

以美国为例，市政债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券以地方政府的税收收入作为偿债资金来源，而收益债券则以特定项目的收入作为偿债资金来源，市政债募集资金的用途主要分为一般用途、交通运输、教育、公共事业、公共设施、住房及其他等。而次贷危机之后新推出的市政债券——“建设美国国债”，除了上述用途外，还可投资于环境工程、能源、公立医院等其他领域。在美国，市政债券是一种风险相对比较低的债券，其违约率不超过1%，这得益于美国拥有债券保险、担保、偿债保证金等相关保障措施。

对我国而言，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，对政府和市场都面临很大的挑战。借鉴发达国家地方政府的融资经验，目前亟待解决的主要问题及相关思路包括：

在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，建议从市政债券的发行定价、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，包括发债规模的确定、信用评级体系、信息披露制度的构建、投资项目管理与评估、市场流动性的建立以降低投资风险，监管的协调以及法律框架的完善。

从金融市场发展的角度而言，应推动地方政府债券的市场化发行制度，提高地方债市场的流动性，确定合适的发行与承销主体，完善发行与定价机制，丰富地方政府债券市场的机构投资者层次；考虑到政府投资项目的长周期特点，降低未来政府筹资的经济周期风险、流动性风险和利率风险，未来需要丰富中长期债券期限、完善债券收益率曲线，提高市场流动性以降低投资风险；通过完善地方政府债券市场的投融资机制及流动性管理功能，有助于防范金融风险，促进利率市场化的进程。

未来随着地方政府债相关法律制度的完善，建立地方政府债券信用评级体系并提高发债主体长期偿债能力十分迫切。从信用风险和偿债机制来看，地区经济情况、政策扶持力度、财政状况、金融生态环境、投资项目的效益、基础设施建设能力、流动性、监管环境的变化等都会影响到发债主体的融资成本和偿债能力，市场化的发行定价机制应充分体现上述价差。同时，提高相关市政项目的投资效益也是重要的方面。

借鉴国际经验，逐步完善以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、偿债基金、危机化解等为手段的风险监控框架体系。在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供源头性保障。另外，市政债信用增进与保险制度、由政府管理部门和行业自律组织共同组成的多层次市场监管体系也需要不断完善。

应该说，地方政府债券市场的发展，必将推动多层次金融市场体系的建立，促进财政政策与货币政策的协调配合，有效发挥投资对经济增长的拉动作用，满足地方政府融资需要，有效降低地方财政风险及金融风险，同时以PPP等模式引导民营资本投资公共服务部门和基础设施，通过体制上的创新来推动政府层面和企业层面等多元化的资金保障，促进区域经济合作和普惠民生的可持续发展。

(作者为中国社会科学院金融研究所副研究员）