完善企业债券发行审核机制加强对权力运行的监督和制约
“加强权力监督建设廉洁机关”优秀征文（4）
田锦尘
孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，直到遇到界限的地方才休止，这是万古不变的经验。”正确行使权力，让权力更好地为人民服务，历来是我们党高度重视的大问题。我们党的领袖和党的文献，都对权力制约和监督有许多重要论述和明确规定。党的十八届三中全会也强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。因此，加强对权力运行的监督和制约，建设廉洁清明的机关工作作风，是国家发展改革委财金司长期以来的工作要求。2013年以来，结合国家发展改革委“两转三大”学习推进活动和党的群众路线教育实践活动的开展，国家发展改革委财金司取消和下放了一些重要的行政审批事项，不断完善体制机制，加强廉政风险防控制度建设。
下放权力，深化改革，促进源头防腐
近年来，我国债券市场发展迅速。一是年度发行规模由2000年的82亿元逐步扩大到2012年的7999亿元；二是发行主体由少数中央企业扩展到大量的地方国有企业和民营企业；三是债券发行由协议发行转变为簿记建档、招标等更为市场化的发行方式；四是承销、评级、审计、律师、资产评估等中介机构在债券市场中发挥的作用越来越重要。债券市场在迅速发展过程中出现的这些新情况和新特点，客观上要求市场监管部门要不断适应市场发展要求，坚持与时俱进地更新监管理念、创新监管方式、革新监管体制，给国家发展改革委负责的企业债券发行审核、存续期监管工作以及廉政风险防范带来了新的挑战。
集中的权力是导致寻租的摇篮。债券市场扩容，权力在一定程度上增大，加强廉政风险防范的任务也越来越重。在“两转三大”学习推进活动中，通过广泛的调研和深入的讨论，我们认识到，“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，改革权力过度集中的机制，铲除不廉洁现象可能滋生的土壤，是有效防范企业债券廉政风险最彻底的办法。因此，2013年9月，我们根据《国务院机构改革和职能转变方案》要求，把改革审批制度作为政府职能转变的切入点和突破口，将债券发行预审权全面下放给各省、市、自治区发展改革部门。同时，遵循权力和责任同步下放，调控和监管同步加强的指导思想，完成了下放预审权的一系列配套措施。
一是制定并印发《关于进一步规范企业债券发行行为及贯彻廉政建设各项要求的意见》，加强整个发改财金系统内的廉政建设；二是编写并发放《企业债券工作手册》，全面系统地公开所有审核流程和准入标准，增强债券审核透明度；三是对地方发展改革部门财金工作人员进行集中培训，统一预审标准，提高预审质量。2014年以来，各省预审后转报的企业债券发行申请材料质量大大提高，我们按照公开透明、简化手续、限时办结的原则，不断简化程序、加快审核速度，对于符合条件的发债申请，在一个月内予以办结。2014年1～8月，共核准发行企业债券6653.18亿元，同比增长67.65%。下一步，我们还将继续推进企业债券审核体制改革，对优良信用企业实行备案制管理，通过深化改革，从源头上降低发生腐败的风险。
加强对权力的制度化制约
权力滥用的界限是法律法规的制约。领导干部的理性是有限的，仅靠个人道德修养、自律来实现良好治理，防止权力的腐败是非常危险的。对权力的运行必须坚持法制制约，实现从人的教育到制度的制约转变。用制度防治腐败，更具有稳定性、长期性、根本性。
国家发展改革委财金司不断转变观念、转变作风，摒弃职权意识、培养职责思想，通过强化企业债券廉政风险防范制度建设，将企业债券发行审核工作由过去通常所说的权力工作变成一项普通的办文和服务性工作。结合实际工作需求，我们先后出台了《财金司证券处企业债券工作廉政风险防控管理办法》、《财金司企业债券审核工作规范》等一系列工作规程，建立了严格受理、审核回避、审核过程记录、审核时限、审核缄默、双审核、信息公开、反馈会、见面会、审核文件流转限时等12项具体制度，对债券审核工作中可能出现的各个廉政风险环节都做出严格的风险防范相关规定。这些制度的制定体现了科学性、严密性、严肃性、严谨性和实用性，有效推进了国家发展改革委财金司廉政风险防控机制建设，是“把权力关进制度的笼子里”的具体体现。
加强对权力的民主建设
民主是最有利于防止腐败，破除独断专行的方式和途径，民主作风是现代管理水平的重要价值衡量标准。
为进一步发扬科学决策、民主决策的工作作风，加强企业债券风险防控，完善债券审核工作程序，国家发展改革委财金司建立了企业债券专题审核会工作制度。对涉及产能过剩行业、社会敏感问题、法律财务等复杂专业问题的发债申请，创新性债券品种，发债规模超过30亿元的发债申请，涉及举报、信访问题的发债申请等8种情况，均提交专题审核会研究审议。审核会方式对民主进行了制度化保障，通过充分听取意见，发挥集体智慧，既规范了企业债券审核过程中可能出现的自由裁量权，又防止缺位失位或选择性监管，堵塞缝隙和漏洞，形成了相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
权力公开透明运行
党的十八大报告中明确提出，要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。这就要求我们不断提高行政许可事项的透明度，将企业债券发行审核的各个环节和阶段公之于众，随时接受社会监督。
一是用程序规范行政许可权力。马克思认为，“程序是法律的生命形式，是法律的内在生命的表现”。要想提高决策的公信力，健全并严格遵守程序制度是最好的选择。结合全委廉政风险防控机制建设工作，国家发展改革委财金司对相关职能进行了全面梳理，绘制了详尽的企业债券审核事项运行流程图，从具体承办人初审、处内第二人复核、处长审核，到分管司领导和主要负责同志审签，每个环节都规定了审核程序、办理时限和相应职责，从程序上保证了该项行政许可的规范性。
二是推进决策公开、管理公开、服务公开和结果公开。充分运用“制度加科技”手段，在国家发展改革委外网上及时加载企业债券规范性、制度性文件和审核细则，通过电话、传真、电子邮件等方式加强与地方发展改革部门的工作沟通和联系。下一步拟结合委政务大厅建设，推动债券审核事项网上公开透明运行和开放办理进度查询，使抽象的行政许可事项做到可视、可控、可查、可纠，杜绝任何可能的暗箱操作和权力滥用、私用的空间。
（作者单位：国家发展改革委西部司，曾工作于财金司。发表时有删节）
田锦尘
孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，直到遇到界限的地方才休止，这是万古不变的经验。”正确行使权力，让权力更好地为人民服务，历来是我们党高度重视的大问题。我们党的领袖和党的文献，都对权力制约和监督有许多重要论述和明确规定。党的十八届三中全会也强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。因此，加强对权力运行的监督和制约，建设廉洁清明的机关工作作风，是国家发展改革委财金司长期以来的工作要求。2013年以来，结合国家发展改革委“两转三大”学习推进活动和党的群众路线教育实践活动的开展，国家发展改革委财金司取消和下放了一些重要的行政审批事项，不断完善体制机制，加强廉政风险防控制度建设。
下放权力，深化改革，促进源头防腐
近年来，我国债券市场发展迅速。一是年度发行规模由2000年的82亿元逐步扩大到2012年的7999亿元；二是发行主体由少数中央企业扩展到大量的地方国有企业和民营企业；三是债券发行由协议发行转变为簿记建档、招标等更为市场化的发行方式；四是承销、评级、审计、律师、资产评估等中介机构在债券市场中发挥的作用越来越重要。债券市场在迅速发展过程中出现的这些新情况和新特点，客观上要求市场监管部门要不断适应市场发展要求，坚持与时俱进地更新监管理念、创新监管方式、革新监管体制，给国家发展改革委负责的企业债券发行审核、存续期监管工作以及廉政风险防范带来了新的挑战。
集中的权力是导致寻租的摇篮。债券市场扩容，权力在一定程度上增大，加强廉政风险防范的任务也越来越重。在“两转三大”学习推进活动中，通过广泛的调研和深入的讨论，我们认识到，“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，改革权力过度集中的机制，铲除不廉洁现象可能滋生的土壤，是有效防范企业债券廉政风险最彻底的办法。因此，2013年9月，我们根据《国务院机构改革和职能转变方案》要求，把改革审批制度作为政府职能转变的切入点和突破口，将债券发行预审权全面下放给各省、市、自治区发展改革部门。同时，遵循权力和责任同步下放，调控和监管同步加强的指导思想，完成了下放预审权的一系列配套措施。
一是制定并印发《关于进一步规范企业债券发行行为及贯彻廉政建设各项要求的意见》，加强整个发改财金系统内的廉政建设；二是编写并发放《企业债券工作手册》，全面系统地公开所有审核流程和准入标准，增强债券审核透明度；三是对地方发展改革部门财金工作人员进行集中培训，统一预审标准，提高预审质量。2014年以来，各省预审后转报的企业债券发行申请材料质量大大提高，我们按照公开透明、简化手续、限时办结的原则，不断简化程序、加快审核速度，对于符合条件的发债申请，在一个月内予以办结。2014年1～8月，共核准发行企业债券6653.18亿元，同比增长67.65%。下一步，我们还将继续推进企业债券审核体制改革，对优良信用企业实行备案制管理，通过深化改革，从源头上降低发生腐败的风险。
加强对权力的制度化制约
权力滥用的界限是法律法规的制约。领导干部的理性是有限的，仅靠个人道德修养、自律来实现良好治理，防止权力的腐败是非常危险的。对权力的运行必须坚持法制制约，实现从人的教育到制度的制约转变。用制度防治腐败，更具有稳定性、长期性、根本性。
国家发展改革委财金司不断转变观念、转变作风，摒弃职权意识、培养职责思想，通过强化企业债券廉政风险防范制度建设，将企业债券发行审核工作由过去通常所说的权力工作变成一项普通的办文和服务性工作。结合实际工作需求，我们先后出台了《财金司证券处企业债券工作廉政风险防控管理办法》、《财金司企业债券审核工作规范》等一系列工作规程，建立了严格受理、审核回避、审核过程记录、审核时限、审核缄默、双审核、信息公开、反馈会、见面会、审核文件流转限时等12项具体制度，对债券审核工作中可能出现的各个廉政风险环节都做出严格的风险防范相关规定。这些制度的制定体现了科学性、严密性、严肃性、严谨性和实用性，有效推进了国家发展改革委财金司廉政风险防控机制建设，是“把权力关进制度的笼子里”的具体体现。
加强对权力的民主建设
民主是最有利于防止腐败，破除独断专行的方式和途径，民主作风是现代管理水平的重要价值衡量标准。
为进一步发扬科学决策、民主决策的工作作风，加强企业债券风险防控，完善债券审核工作程序，国家发展改革委财金司建立了企业债券专题审核会工作制度。对涉及产能过剩行业、社会敏感问题、法律财务等复杂专业问题的发债申请，创新性债券品种，发债规模超过30亿元的发债申请，涉及举报、信访问题的发债申请等8种情况，均提交专题审核会研究审议。审核会方式对民主进行了制度化保障，通过充分听取意见，发挥集体智慧，既规范了企业债券审核过程中可能出现的自由裁量权，又防止缺位失位或选择性监管，堵塞缝隙和漏洞，形成了相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
权力公开透明运行
党的十八大报告中明确提出，要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。这就要求我们不断提高行政许可事项的透明度，将企业债券发行审核的各个环节和阶段公之于众，随时接受社会监督。
一是用程序规范行政许可权力。马克思认为，“程序是法律的生命形式，是法律的内在生命的表现”。要想提高决策的公信力，健全并严格遵守程序制度是最好的选择。结合全委廉政风险防控机制建设工作，国家发展改革委财金司对相关职能进行了全面梳理，绘制了详尽的企业债券审核事项运行流程图，从具体承办人初审、处内第二人复核、处长审核，到分管司领导和主要负责同志审签，每个环节都规定了审核程序、办理时限和相应职责，从程序上保证了该项行政许可的规范性。
二是推进决策公开、管理公开、服务公开和结果公开。充分运用“制度加科技”手段，在国家发展改革委外网上及时加载企业债券规范性、制度性文件和审核细则，通过电话、传真、电子邮件等方式加强与地方发展改革部门的工作沟通和联系。下一步拟结合委政务大厅建设，推动债券审核事项网上公开透明运行和开放办理进度查询，使抽象的行政许可事项做到可视、可控、可查、可纠，杜绝任何可能的暗箱操作和权力滥用、私用的空间。
（作者单位：国家发展改革委西部司，曾工作于财金司。发表时有删节）