化解地方债风险须增强财政与金融改革的协同性

债市观察

张茉楠

近期以来，围绕地方政府债务治理，中国出台了一系列财政改革措施，然而，从目前看来，强化央行对地方政府债务的监督管理职能，更需要加快金融体制改革。
目前从对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案中不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。
当前，解决地方债务必须协同解决好财政和金融两方面问题，因为中央和地方政府之间的财权博弈直接影响到两者间的金融资源博弈。从地方政府的角度来讲，地方财政不能通过无限制地拨款来支持地方国有企业，只好从其他渠道为国有企业展开对资金资源的争夺。各地方政府纷纷将注意力转向金融资源，尤其是银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。然而，由于以中央政府信用作为担保的隐性担保机制普遍存在，随着金融管制的进一步放松，包括银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具被大量创设出来，并对金融体系产生直接或间接影响。
一方面，政府对经济活动的干预较多。一些本该由财政承担的责任交给了金融市场主体，政府性债务扩张不可持续风险将转移至金融体系。政府通过融资平台公司、国有企业直接参与经济活动，同时通过影响银行信贷投放为前者提供资金。另一方面，财政与金融关系不清晰，中央银行不仅承担“准财政职能”，而且通过释放流动性等操作为政府性债务融资提供便利，虽然有助于降低财政体系的风险，但实际上将政府性债务扩张不可持续风险转移到了金融体系。
因此，从根本上解决地方债务问题，必须强化央行对地方政府债务的监督管理职能，增强财政体制改革与金融体制改革的协同性。第一是清晰界定财政与中央银行的职能，防止产生财政变相透支问题；完善财政对中央银行损失的补充机制，建立有效的历史挂账处理方式解决中央银行承担金融改革与金融稳定成本的问题，提高央行资产负债健康性。
第二是建立偿债准备金。建立偿债准备金是世界各国较为通行的做法，以防范政府债务风险，地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。偿债准备金在管理上有两种方式可供选择：比如专户管理或专项管理。
第三点也是最重要的——尝试建立央行国库现金管理。央行国库现金管理主要是指以有效的方式利用国库现金和易变现资源，优化政府财务结构，提高财政资金使用效益，在确保满足国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额的最小化和现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动的总称。从地方国库收支的实际情况来看：一方面地方政府闲置大量的财政库存资金。而另一方面，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性建设项目，由于建设资金需求量大，为弥补资金缺口，地方政府不惜对外举债、背负利息。央行应积极加强地方国库现金管理问题研究，在保证国库资金安全的前提下，推出既符合国家的宏观经济治理，又能满足地方财政利益诉求的现金管理模式，充分合理利用闲置的库存资金资源，最大限度地减少政府债务余额和利息支出。
（作者为中国国际经济交流中心副研究员）