地方债推PPP模式：能否弥补基建资金缺口？

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中国经济导报记者|吴松

财政部日前下发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。将政府债务转化为企业债务，PPP模式承担更多的融资功能，被认为是该条文的最大亮点所在。
PPP模式化解地方债务被寄予了厚望。然而，有多少民资愿意参与，当前又如何确定项目对于PPP模式的适用性？城投公司的政府融资功能已经剥离，短期内PPP模式能否撑起地方基建的资金缺口，尚有待调研考证。财政部财科所金融室主任赵全厚强调说，目前当务之急是完善相关的法律法规，让PPP模式尽快成熟起来。

地方债重压之下，PPP被寄予厚望

继《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下简称《办法》）出炉，提出了清理地方政府存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
《办法》明晰了地方债“解剖”手术流程图：地方政府要对2014年12月31日之前的地方债进行清理，分清分类债务，即地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务及可能承担一定救助责任的债务，确定额度。
《办法》提出，对适宜开展PPP模式的项目，“要大力推广PPP模式”，同时“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”。据了解，目前对于融资平台存量项目如何转成PPP项目，目前尚在讨论之中，仍没有定稿。
PPP模式是指政府与私人组织之间以特许权协议为基础形成的一种伙伴式的合作关系，是政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式。从2003年开始，我国各地的PPP项目大量上马。其中最多的是污水处理项目，此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥等项目。
中国经济导报记者了解到，地方融资平台存量项目转PPP项目近期已经启动，各省的财政部门已开始让市县财政部门上报各地可以转成PPP的存量项目。市县将融资平台项目通过表格的形式上报上级财政部门，表格内容包括项目是否有收益性、回报率等内容。
东海证券债券发行部董事陈继先对中国经济导报记者分析说，城投公司虽然被剥离了政府融资职能，但地方政府的大额融资需求是客观存在的，以目前自主发债试点省份的发债情况来看，市县一级政府的资金需求只能上报到省一级政府发债，而地方省份可以审批的发债总额远远覆盖不了基建领域的资金需求。
在地方政府存在大额资金缺口的情况下，PPP模式作为下一步城市基建的重要融资方式被寄予了较高期待。但如何吸引社会资本以及如何确认项目对于该模式的适用性，成为了业内关注的焦点。

吸引民资参与的相关机制应加以完善

而在业内人士看来，由于PPP项目的投资、运营及回报周期偏长，吸引社会资本参与难或成为阻碍PPP模式推广的一大难题。
财政部部长楼继伟曾表示，“PPP模式就是微利，想要暴利的企业别来”。虽然PPP模式看上去很好，但是具体怎么操作很复杂，未来效果如何还很难说。为了保证公共产品的质量和低价格，一些公共项目并不适合PPP。
市政建设项目确定什么样的收益水平，才能吸引民资进入？“这也是我们需要深入研究的。不同类型的项目收益水平不同。以目前的市场平均收益情况来看，如果年收益率低于8%，可能就需要政府进行费用补贴。以城市水务设施的投入及收益比例来看，若推行民资与政府合作的PPP模式，政府进行价格调节和补贴是必要的”。赵全厚对中国经济导报记者表示。
赵全厚进一步指出，财政部9月份出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》强调了进一步完善政府财政补贴机制，这也为推出PPP项目的财政补贴做了准备。据了解，该通知明确提出，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。
记者了解到，目前财政部在融资政策上的设想是设立一只中央财政PPP融资支持基金。将主要用于支持PPP项目融资的两个关键环节：一是在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持；二是在项目融资的过程中，参与进去，起到对这个项目增信的作用，从而降低项目的融资成本。
一位熟悉PPP运作模式的人士认为，设置PPP支持基金对监管部门也有好处。通过少量的股权或者担保，基金可以全过程参与项目，甚至解决、协调相关问题，并可以从中积累相关经验和完善相关制度。他透露，“现在，从中央到地方财政部门、企业，都非常关注PPP支持基金的情况。”
在首都经贸大学产业经济研究所所长陈及看来，我国此前公共服务领域很多都处于垄断，虽然目前政府鼓励PPP模式，希望社会资本参与进来，但是没有盈利预期、没有权益保障，社会资本很难进入，也不敢进入。因此，在推动PPP模式的时候，还需要配套的改革，打破石油、高速路、电力等行业垄断，按照市场的方式经营，保障民资收益，这样推广PPP模式才更有效果。
赵全厚对中国经济导报记者表示，PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束。目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。他透露，财政部将推进一系列促进PPP模式发展的制度体系和管理机构的建设。

PPP应用较成熟的国家PPP融资仅占15%~25%

今年以来，在基础设施建设和公共服务领域推行PPP，成为各地改革的一大热点。黑龙江、福建、江苏、重庆、安徽等省市相继启动一批PPP试点项目。
有专家一针见血地指出，部分地区面对政府债务高筑、减债压力巨大、土地财政下滑的局面，过度放大PPP模式的融资功能，甚至寄希望PPP作为摆脱政府债务困境的一剂“灵药”。
这位专家提出，PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制，尽管通过引入社会资本，拓宽了融资渠道，客观上有利于缓解政府财政压力，但某种意义上讲，仍是一种全社会举债。“无论从借鉴国际经验角度来看，还是从我国改革发展实际出发，推行PPP模式核心目标都不应放在化解地方政府债务危机上，而在于充分发挥社会资本和政府各自优势，更好地满足人们对公共产品和服务的需求。”
清华大学教授王守清也认为，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。国际上PPP应用比较成熟的国家，公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%~25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，千万不能全国各地一窝蜂上PPP。
中央财经大学财经研究院院长王雍君进一步指出，“地方债纳入预算管理后，主要的融资渠道应该来自于地方债自发自还，而PPP模式可以作为一种辅助的融资方式，具体还有很多的不确定性，不太可能成为融资的主要手段。”
但中国社科院财税研究室主任张斌则指出，政府力推PPP模式，并不意味着指望其能够解决地方债问题。“随着城镇化的推进，我国还需要大量开展基础设施、公共服务建设，以前单纯依靠政府主导的模式已经不适应发展需求，而PPP模式可能是探索新型基础设施建设模式的一种尝试。”