城投公司忧债务划分：经营性资产不足难转型

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10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》〔2014〕43号（简称43号文）。意见明确剥离城投公司的政府融资功能，并规定地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

中国经济导报记者|吴松

43号文对于地方债务的处理框架让全国近万家城投公司命运变得不确定起来。在等待细则出台的过程中，接受中国经济导报记者采访的多位城投公司负责人表现得却很淡定，“急也没有用，还得看细则具体怎么规定。”虽然对于他们而言，43号文后续细则对存量债务的划分或将决定他们能否成功运营为实体，甚至存亡。
按照43号文的规定，地方政府举债将采取政府债券方式，划分为一般性债务和专项债务。一般性债务由地方公共预算覆盖，而专项债务由对应的政府基金或专项收入偿还。但存量债务中多大规模归城投公司？中部地区某城投公司人士就直言，按照现有预算管理体制，政府的债务率越高，其年度可发行的债券额度会越低。而这势必促使融资需求巨大的地方政府把债务尽可能推给城投公司。
据中国经济导报记者采访的多家城投公司情况来看，全国城投公司的负债情况各不相同。对于少数负债率较高的城投公司而言，极有可能资不抵债，运营为实体公司只是一句空谈。

非营利性项目的债务如何界定？

目前市场普遍认为绝对安全的基建、保障房以及园区开发类的城投债中有35%是可能不被审计署认可的地方债务。特别是基础设施建设、园区开发类的一些项目并不在政府债务行业中，这可能与从事项目建设的平台有关。
目前债券存量中属于地方政府性债务的规模如何？有业内统计资料显示，按照项目类型，初步估计截至目前政府性债券约为1.4~1.5万亿。这相比2013年中1.1万亿约增长27%~35%。如果折算成年化增长约为17%~22%左右。
有东部省份市级财政局的人士就明确表示，希望将更多的存量债务留在融资平台。如果融资平台更多的债务被认定为政府债务，一方面提高了当地政府债务率，从省财政厅分到的债务资金可能降低；另外，财政的负担已较重，即使允许通过发行政府债券置换，分到政府债券额度太小：在融资平台不具有政府融资功能的前提下，分到的政府债券不足以偿还存量债务，更不可能有剩余的基建资金。
对于很多城投公司而言，对承担更多债务的担忧并不起多大作用。有业内人士就表示，存量债务划分原则上归中央统一规定，但具体细节方面仍是地方政府说了算。
成立于1996年8月的邯郸市城市建设投资公司（邯郸城投）注册资金5亿元。市政府授权公司的主要工作职能是筹措、使用和管理城市建设资金。目前公司总部设置了计财部、融资部、开发部及办公室，公司下设城投房产、城投拆迁及城投五仓公司。
“对于我们邯郸城投来说，担忧不大。因为政策划分的依据就是谁用了谁还，政府用了政府还，我们花了我们还。”邯郸城投公司副总经理王士剑对中国经济导报记者表示。“邯郸城投总的发债额是140多亿元，目前的负债余额是80多亿，这些债务按道理都应该是由政府财政负担，因为这些项目都是用在邯郸市的市政建设项目上了。”
有统计数据表示，全国的地方政府性债务中用于市政建设的比例也相当高。全国与邯郸城投面临类似状况的城投公司也多有存在。
“如果政府划给我们的债务过多，经营性资产不足，我们可能没法生存。”王士剑对中国经济导报记者表示。
不同地区、不同业务的城投公司将出现分化
财政部近期公布的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》称：2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。如果该意见获得通过，融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不复存在。
湖南郴州城投相关负责人雷蕾表示，自去年以来郴州城投也一直在尝试转型。但因为债务及资产的划分不明确，转型的推进异常缓慢。接受中国经济导报记者采访的多家城投公司均表示，43号文出来以后，他们转型为实体公司的推进应该会更快。
在未来地方政府举债主要靠发债方式来解决的情况下，平台公司的公益性项目融资职能将会逐步被剥离，被地方政府发债的形式所替代。城投公司依靠剩下一些经营性的资产及负债转型为实体公司。
中诚信国际政府与公共融资评级部副总经理李燕认为，承担剩余资产负债的城投公司作为新的企业主体会继续经营，但是因为城投公司所在地区、从事的业务不一样，未来会出现一些分化：有的城投公司会逐步退出或被兼并，有的经营性业务运营比较成熟的城投公司则会持续发展。
多数城投公司准备转向经营性实体，但经营方向还是市政建设。西南地区一位城投公司的人士对中国经济导报记者表示，“政府给我们资产、土地，我们可以运营成经济实体，但方向仍旧是市政建设”。不过这位人士表示，转型后他们会首先考虑盈利，比如5000万的市政建设项目，他们肯定得先合计下能赚多少。
华北地区的一家城投公司在前年就已开始着手向经营实体转型，由单纯的融资平台向经济实体转型。这包括资金的划拨与资产整合，探索公司功能的多样化，以及成立城投集团。“目前城投集团还未正式成立，我们已经做好了研究和准备工作，43号文的出台肯定会加快城投集团的成立。”该城投公司的负责人表示。
值得注意的是，接受采访的多位城投公司人士均表示，平台资产结构不合理，运营为实体公司尚需政策支持。上述城投公司的负责人强调说，“我们现有的总资产300多亿元，但进行实体运营，有效资产还是不足，存在资产结构不合理的情况，需要政府进行支持。”

负债率低的城投公司PPP模式非首选

43号文也鼓励推广公私合营模式（PPP）。一位融资平台负责人经过PPP培训后表示：“我们认为，下一步PPP将是政府融资平台的机遇，平台、代建单位、其他资本各出资一部分，组建项目公司，代政府进行基础设施建设。”
目前在湖北随州对PPP模式的探索已经展开。随州市规划的一个面积约57平方公里的新城区，由随州市城投经营开发。随州城投已准备新成立一个开发公司，专门针对新城区的一些项目。“我们新成立的开发公司正在考虑引入社会资本，目前公司的土地存量并不多，做项目的限制很多，我们将发一些债券，并将尝试项目收益债。”该公司相关负责人曾格对中国经济导报记者表示。
曾格还表示，随州城投之前融得资金还够用，不缺资金，所以对探索新的融资方式及转型倒不是很急迫。
对于负债率不高的企业而言，PPP并不是转型的首选。中部省份一位城投公司的负责人就表示，“PPP模式是国企与私营资本合作，通常会有诸多不便，弄不好合作就断掉了。还是应该逐步地推广，不能过急。”据了解，目前对于一些在建的项目，邯郸城投计划成立独资的项目开发公司。