机构解读地方债“新规”：降低融资成本，不救并非抛弃

中国经济导报记者|刘宝亮
10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）出台，对地方政府债务“借”、“用”、“还”等重点问题以及如何处理存量债务等难点问题予以明确。由此，地方政府举债迎来了规范发展的新时代。围绕《意见》中的改革亮点，海通证券分析师第一时间进行了解读。
一、新增债务渠道：降低融资成本，举债回归政府
海通证券首席宏观和债券研究员姜超认为，过去地方政府债务举债主体众多，直接债务中政府部门和机构为主体的只占28%，全部债务中比例更低。政府直接举债相比其他主体举债成本更低，债务期限可以更长。
新的《意见》给地方政府举债限定了方向和渠道。第一，只能是政府举债，不得通过企事业单位等举借。第二，只能是省、自治区、直辖市政府举借，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。第三，政府举债只能是两种形式，公益性项目的资金筹措以一般债券（类似一般市政债）完成，以预算收入作为还款来源；准公益性项目（不以盈利为目的，但有一定现金流）的资金筹措以发行专项债券（类似收入市政债）完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。第四，融资平台的新增债务都不是政府性债务。意见明确表示剥离融资平台的政府融资功能，融资平台不能新增政府债务。因此，如果按照新的《意见》，未来将不存在有政府信用背书的“城投债”了。
《意见》同时提出，可以积极引进社会资本从事公益性项目和准公益性项目，政府向投资者或特殊目的公司提供特许经营权利、财政补贴等，不直接承担偿债责任。在这一点上，投资者从事公益性项目或准公益性项目的积极性，仍然依赖于政府的综合补贴，也就是说相关资本的风险与背后的政府信用存在强相关性。新的所谓特殊目的公司与融资平台的差别，《意见》没有做更多详细的阐述。
二、新增债务管理：限定资金流向，全口径限额管理
姜超认为，《意见》中规定地方举债不能超过预设的限额，主要是地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理。额度由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。与此同时，《意见》强调地方政府不得通过企事业单位等举借债务逃脱限额管理，且举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
按照《意见》所述，则不同债务的信用支撑不同：一般债务是政府自身的信用，专项债务则由政府性基金收入支撑。政府性基金收入大部分是土地出让收入，这就意味着专项债务的信用将与房地产行业景气息息相关。其他债务则是以上两类的加权混合。
三、新增债务风险处置：不救助，但不抛弃
在如何降低地方债务信用风险方面，《意见》首先强调了财政部会根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。
对此，姜超认为，如果发生了信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。但是，意见又强调“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”也就是说，未来地方的新增债务若出现危机，虽然中央不会直接救助，但上级会帮地方想办法“间接救助”。
四、债务管理基础设施：债务公开制度与强化问责制度结合
《意见》要求各地政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况，接受各方监督检查。
海通证券债券分析师李宁表示，《意见》把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。要求各省、自治区、直辖市政府对本地区地方政府性债务负责任。过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务要问责。
不仅如此，对于债权人不符合规定的行为也要进行问责。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。
五、存量债务：分类处理积极置换，防风险政府切割难
对于地方政府存量债务，李宁认为，根据《意见》将被分为三类：一是地方政府及其部门的债务；二是企事业单位债务中属于政府性债务的部分；三是企事业单位中不属于政府性债务的部分。前面两类债务逐步纳入预算管理，以地方政府债的形式进行置换，降低利息支出，优化期限结构。第三类债务政府也是“不救助，不抛弃”原则，不直接进行干预，但可以加强指导和督促，确保不发生系统性风险。
李宁称，《意见》分类处理的方式体现政府希望对企事业相关债务进行切割的愿望，既不希望推卸应担的责任，也不愿意多承担不必要的义务。但是，存量债务的形成“冰冻三尺非一日之寒”，短期内真正实现切割、分类管理的难度较大。
六、城投债：随着到期逐步减少，总体趋于稀缺
李宁表示，未来完全的政府性债务表现形式只有两种，一般市政债和收入市政债。部分的政府性债务将出现在引入社会资本的特殊目的公司中。城投债由过去的具备地方政府的隐性担保，向地方政府明确不担保、不救助转变。
按照《意见》所指，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有3个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府和社会资本合作的PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。因此，今后没有了“城投债”的概念，存量城投债随着到期将逐步减少，一定会愈加稀缺。