城投平台创新寻出路 项目收益债成发力点

中国经济导报记者|吴松

10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），确立了地方性债务的应对框架和机制，并剥离了融资平台公司的政府融资职能。这也客观上促使城投公司加快转型步伐。
《意见》关于地方政府可发行专项债务的规定让之前处于试点阶段的“项目收益债”备受关注。项目收益债是本金及利息的支付只能完全来自项目自身收益的债券品种。《意见》规定，地方政府除了可发行一般性债务之外，还可发行专项债券融资，并引入社会资本。
东海证券债券发行部负责人陈继先认为，受中央对地方发债规模的限制，地方政府或将更多地依靠专项债务，引入社会资本。而城投平台未来转型会更多地与“项目收益债”相关联。

新规或使城投债发行量大减

此前，多个地方的城投平台已经踏上转型之路。5月20日，马鞍山城投集团首先更名为“江东控股集团”。而继安徽亳州3家地方城投也已整合并转制成建安控股地方国企之后，安徽阜阳、江苏镇江、江苏无锡等地城投公司也在筹划改制。
有专家分析说，此次意见的出台，短期内将使城投平台的债务发行量缩减。而此前，9月26日，国家发改委下发了《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》，提出了严格规范发债企业准入条件、拉长已发债企业再次申报债券的间隔时间等措施，这也在一定程度上提高了城投债审批的难度。
同时，随着城投企业公益性和准公益性资产和债务剥离，城投企业净资产也将受到一定影响，考虑到城投企业已经存续的债券额度，未来新发债的空间（即上一期经审计的净资产的40%-存续债券额度）也将受到一定的打压。
东海证券债券发行负责人对中国经济导报记者分析说，《意见》出台以后，短期内地方城投平台的转型主要有三个方向：一是转型为单纯的市政建设企业，与以前相比不再承担政府融资功能。二是进一步展开债券品种创新，比如发行项目收益债等。此次《意见》明确指出，地方政府债分为一般性债务和专项债务，鼓励企业吸引民间资本参与市政建设。三是转型为一般的经营性国有企业，比如房地产开发公司等，但短期来看，城投公司进入房地产开发等行业并不现实。
财政部财政科学研究院金融室主任赵全厚在接受中国经济导报记者采访时提到，城投平台有可能转变职能，变成投资公司、投资银行，或者城市建设的实体公司，参与到市场竞争。
联合资信评级总监刘小平则强调说，城投企业的业务转型也需经历一段时间，而城投企业作为“新型城镇化”重要经营载体，在当前过渡阶段，除了项目收益债券的扩容外，针对城投企业的债券产品创新将迫在眉睫。

地方发债额度受限，项目收益债或成融资主要方式

《意见》关于发行专项债的规定引来了业内人士对项目收益债的诸多期待。《意见》明确提到，鼓励承担政府与社会资本合作（PPP）项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资。同时允许地方政府为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券。
有银行人士对此表示，政府部门应积极支持企业通过各种渠道如引入社会资本、专业资源等方式逐渐向市场化转型。这其中，项目收益债会是主要的融资工具之一。
项目收益债券是与特定项目相联系的债券，无论利息的支付或是本金的偿还均只能来自投资项目自身的收益，比如自来水、城铁和机场的收费等。
有业内人士分析说，项目收益债券以项目公司为发行主体，相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单。
而对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。海通证券债券发行相关负责人表示，项目收益债券的设计、创造和交易具有极大的灵活性。相对于股票，债券可以根据投资者的需要，对利率、期限和品种等要素随时创设，并进行交易买卖，因此项目收益债会极大地丰富投资者的选择，扩充了资本市场规模。
该负责人在接受中国经济导报记者采访时表示，截至目前，国内项目收益债发行的量较少，主要原因一方面是项目收益债仍处于前期准备或者上报阶段，另一方面相关的制度设计尚需进一步完善。例如，投资者需进一步丰富、定价机制有待进一步完善、公募发行时发债规模是否可突破公司法约定的40%净资产的限制等尚未明确。
东海证券上述负责人对中国经济导报记者表示，“按照政策规定，自主发债的权限已下放到市一级行政单位，但中央允许的省一级单位的总发债额度并不够，这意味着市一级行政单位将不得不通过PPP模式以及项目收益债等融资工具引入社会资本”。他预测未来项目收益债的体量巨大。

国家发展改革委支持债券品种创新

早在2012年，发展改革委就鼓励企业债发行积极稳妥地开展金融产品创新，探索在保障房建设领域开展项目收益债试点。此外，城投企业将具有经营性收益的项目比如垃圾发电、路桥收费等项目发行，项目收益债也受到鼓励。
项目收益债在环保等领域前景广阔。据测算，目前垃圾焚烧发电项目平均年收益率可能达到13％到15％左右。“一般投资的日处理在800～1000吨左右的垃圾发电厂需要投资4亿～5亿元，每年的回报约在百分之十几到二十几不等，12～15年可以完全收回成本”，有垃圾发电领域人士介绍说。
国内某券商固定收益部门负责人表示，看好项目收益债在环保领域的前景。以垃圾焚烧发电为例，按目前城市垃圾产生量，以每天1000吨处理规模计算，国内需要建六七百座千吨焚烧厂，而现在运营的仅70余座。
由于符合发行项目收益债的项目必须在未来有稳定的收益，前期项目的筛选并不容易。中国经济导报记者从山东省发展改革委了解到，目前山东省已经提出了包括有稳定收入的旅游景区再上新项目、产业园区或者孵化器等筛选项目，而东营、滨州、临沂3市也都停留在筛选可用于发债的募投项目阶段。
此外，国家发展改革委还支持地方发行项目收益债用于低碳省区和城市、低碳产业园区、低碳社区和低碳商业试点建设。