棚改资金缺口数千亿 国开行多渠道筹资

图为今年7月14日，湖北省宜昌市老街棚户区。CF

中国经济导报记者|刘宝亮

作为“微刺激”政策的重要组成部分，棚户区改造又有了突破性进展。据悉，担负着为棚改提供成本适当、长期稳定建设资金的国家开发银行住宅金融事业部挂牌在即。该事业部负责人或由国开行行长郑之杰出任。
今年4月2日，国务院常务会议要求国开行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，加大对棚改的支持力度。6月26日，国开行住宅金融事业部筹建申请获得银监会正式批准。
业内认为，国开行住宅金融事业部的成立，将为棚改提供强有力的融资支持。在其运转成熟后，或将成立专门的住宅开发银行，为中国政府履行住房保障职责提供支持。

国开行成为棚改贷款主力军

自去年7月国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》后，各地棚户区改造工作相继展开。上述意见提出，2013年～2017年改造各类棚户区1000万户，所需资金约为2.5万亿元人民币。其中，2013年改造304万户，2014年改造470万户。
事实上，棚改只是中国政府提出的住宅改善计划的一部分。2011年发布的“十二五”规划提出，建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万户。据住建部发布的数据测算，2011年～2014年，全国城镇保障性安居工程累计新开工2930万户，距离“十二五”目标仍有670万套的距离。
作为政策性银行，国开行一直是棚改贷款的主力军。目前，国开行的保障房及棚户区改造贷款规模已占同业的半壁江山。2013年，国开行发放城镇化贷款9968亿元，接近全行当年人民币贷款的2/3；2013年，发放棚户区改造专项贷款1060亿元，同比增长36%。
今年以来，国开行在棚改方面的支持力度持续加大。截至6月底，国开行新增承诺棚改贷款6760亿元，是去年同期的18倍；发放2195亿元，其中，4月2日国务院召开常务会议以来发放1949亿元，同比增长433%，支持新增建筑面积约2.5亿平方米，惠及棚户区居民213万户。
“下半年国开行要打好支持棚改攻坚战，争取全年发放贷款4000亿元以上，确保棚改好事办好，提高棚改资金使用效率。”国开行董事长胡怀邦在日前召开的二季度工作会议上要求。
据悉，目前全国已经有多个省份出台了棚改融资方案，设立省级投融资主体对接国开行、统贷统还，是主要模式之一。比如，山东省政府授权省财政厅委托山东省棚户区改造资金管理中心下属公司代建棚户区改造项目，并以这家公司为投融资主体，按需求向国开行贷款，支持全省（不含济南、青岛）棚户区改造建设。
云南要求，省级建设主体和有关州、市要通过项目打捆贷款等方式向金融机构进行融资，2014年～2015年，全力争取实现棚户区改造以国开行为主的金融机构中长期贷款500亿元以上，并积极争取国开行软贷款支持。
“由于国开行贷款具有融资成本低、贷款期限长等特点，将有效缓解全省棚户区改造资金保障瓶颈问题。”安徽省财政厅经济建设处处长王召远表示，近期又有4个市上报了融资计划，正在审批之中，下一步整个工作进度会进一步加快。
6月底，西安也提交了方案，2013年～2017年棚改一期工程项目估算总投资369亿元，其中71亿元由财政预算出资，298亿元向国开行申贷。
据不完全统计，二季度以来，国开行高层密集赴多地调研棚改，先后与四川、陕西、湖南、辽宁、广西、河南和贵州等省区达成支持棚改项目的贷款协议或意向。

仍需长期稳定的低成本筹资渠道

可以说，今年是棚改任务最重的一年，470万户需要大约1万亿元的资金。即使加上中央财政1158亿元补助资金和国开行4000亿元专项贷款，地方政府棚改筹资缺口也达数千亿元。
“现阶段棚户区改造面临最大的困难是资金压力。”住建部总经济师冯俊此前在国新办新闻发布会上表示，加大各级财政的支持力度、金融支持、鼓励吸引民间资本是未来棚户区改造资金来源的重要方面。
为使棚改资金“活水不断”，今年以来，国务院和各部委已多次下发文件。5月份，国家发展改革委发布《关于创新债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，要求各地认真开展棚户区改造项目资金需求测算分析，支持符合条件的地区增加企业债券发行规模指标，适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。该文件还首次提出将推进企业债券品种创新，推出棚户区改造项目收益债券。
据国家发展改革委提供的数据，2013年1～11月，共核准72家企业发行企业债券用于棚户区改造，发行规模合计890亿元，其中直接用于棚户区改造项目651.71亿元，支持项目162个，其余用于配套基础设施，有力地支持了棚户区改造项目的建设。
今年棚改资金最大的动作莫过于国开行成立住宅金融事业部。4月2日，国务院常务会议确定，由国开行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。
6月26日，银监会发布公告，正式批准国开行组建住宅金融事业部。国开行人士在接受媒体采访时称，成立住宅金融事业部的目的，是以更低成本的融资来源，满足棚户区改造、保障房建设、城市基础设施等的资金需求，进而推动整个市场资金利率的回落。
近日有消息称，国开行在二季度已获得央行1万亿元补充抵押贷款（PSL），用来支持住宅金融事业部的棚改专项贷款。PSL与再贷款十分相似，其主要区别在于PSL需要抵押物，而再贷款主要是信用贷款。
一组被广泛看作证据的数据是，国开行截至今年6月末的资产总额为9.9万亿元，比今年一季度增加了1.56万亿元。有媒体援引国开行人士表示，其中增加的1万亿元就是来自央行的PSL贷款，并且二季度已经到账。
国信证券研究员钟正生认为，对国开行来说，发行住宅金融专项债相当于从负债端提供了资金来源，而PSL则相当于从资产端提高了资产周转率和资金使用效率，这一政策工具组合无疑会“双向”加强政策支持的效果。

住宅金融专项债券被寄予厚望

根据目前公开信息判断，国开行住宅金融事业部或主要有两种资金渠道，一是发行住宅金融专项债券。二是设立城镇化发展专项基金，引导商业银行、保险、社保等社会资金参与包括棚改在内的城镇化建设。
“国开行住宅金融事业部将承担起为棚户区改造提供金融支持的责任，而其享有的主权信用评级，则是从事此项政策性业务的最有力支持。”安邦咨询有关人士表示。
业内普遍认为，通过发行住宅金融专项债券，借助国家信用，国开行可获得相对低成本的融资。不过目前住宅金融专项债仍未揭开面纱，业内对其信用评级、投资者等方面存有诸多疑虑。城镇化发展专项基金也未有进一步消息。
在传统模式下，国开行支持棚户区和保障房的信贷资金主要来源于政策性金融债和企业债。近年来，国开债收益率攀升，国开行面临资金成本上涨的困扰，其“保本微利”的经营原则也受到挑战。7月初，在国开行发行的4期增发金融债中，10年期固息债中标利率为5.50%。
安邦咨询指出，中国政府将住宅金融事业部置于国开行旗下，带有明显的国家支持的特点。不过，这样的制度安排仍然存在着一定问题。一是国开行的主权信用评级只是暂时性的，需要银监会进行展期。银监会去年发布的批复显示，国开行在2015年12月31日之前发行的人民币债券风险权重确定为0%，直至债券到期，并且暂视同政策性金融债处理。不过，2015年之后发行的人民币债券风险权重，仍需另行研究确定。二是国开行业务繁多，除了住宅政策性贷款，还为基础设施、基础产业及支柱产业等提供金融服务，兼具政策性与商业性职能。将住宅金融事业部置于国开行旗下，短期可理解为便宜之策，长期看则不够专业。
“从这方面看，国务院常务会议提出的住宅金融专项债券，可能是比国开行住宅金融事业部更好的载体。”安邦咨询有关人士表示，当前住宅金融专项债券仍由国开行计划发行，但作为一类券种，住宅金融专项债券将可以由国开行以外的新的政策性金融机构发行，便于住宅政策性金融在国开行体外复制，甚至或在运转成熟后，将住宅金融事业部单独剥离，成立专门的住宅开发银行，为中国政府履行住房保障职责提供支持。有鉴于此，需要尽早明确住宅金融专项债券的主权信用评级，赋予其与铁路债同等地位。