城投平台多元化转型拉开序幕

中国经济导报记者|吴松

5月20日，国务院批转国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（下简称意见）就已明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。近期，安徽亳州的3家城投公司合成一家，成为投资类国有企业。这被认为是国内城投平台转型改制的序幕。
这也意味着，今后遍布全国的近1万家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。

城投平台以企业融资之名行政府举债之实

自上世纪90年代“分税制”推行之后，“财权上收、事权下放”的现象愈发明显，地方税源有限且无权直接发债，却承担着大量的基建、教育和养老等支出。这便是各省市城投平台产生的背景。
1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。当时国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运行，承担相应的政府职能。在这期间，城投平台只是个投融资载体，自身并无资产。
在我国整个工业化和城市化进程中，发行城投债是解决城市建设资金不足的一个主要途径。国家发展改革委2011年发布的2881号文明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%。这一政令具有一定的前瞻性，可预防地方政府财政开支太大，间接带来中央政府大规模财政赤字。
而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿元投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，城投平台数量及债务总量激增。
公开数据显示，2009年初，全国只有360家融资平台，到年底已发展至8000家。到目前，全国各地具有融资性质的城投类公司已多达1万家。
对于快速发展的城投债，财政部财政科学研究所所长贾康曾提出，应该采取“疏”而不是“堵”的方式。通过逐步规范和创新性地构建地方融资平台，构建地方政府的“阳光融资”机制，以提高财政资金带动社会资金的效能和资金配置效率，形成一种长期的、规范化的制度安排。
将转型为参与市场竞争的投融资主体在《意见》发布前后，多个地方的城投平台已经踏上转型之路。5月20日，马鞍山城投集团首先更名为“江东控股集团”。而继安徽亳州3家地方城投也已整合并转制成地方国企名为建安控股之后，安徽阜阳、江苏镇江、江苏无锡等地城投公司也在筹划改制。
事实上，在已经试点政府举债自发自还的上海，料将失去政府信用担保的城投平台已提前转型。早在今年2月27日，上海城投旗下上市公司城投控股公告称，PE巨头弘毅投资受让该公司2.99亿股。上海城投明确提到，将通过股权多元化、资产证券化促进经营机制改革，提高市场化业务占比及盈利能力。
上海城投此前的核心业务为城投路桥、城投水务、城投环境和城投置地。15年来，上海城投累计筹措资金约2000亿元，先后在道路、桥隧、地铁、重大工程配套商品房等诸方面投资建成了60多项重大基础设施。
按照上海城投确立的此轮“国改”目标规划，上海城投目前的投资商角色，将进化为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商。
财政部财政科学研究所金融室主任赵全厚分析说，城投平台下一步转型各个地方可能有不同的路径。大体上看有两种形式：如果城投平台的融资职能不变，则可以多家联合做大做强，实现重组及增信升级。如果职能改变了，可以变成投资公司、投资银行，或者城市建设的实体公司，参与到市场竞争。
“目前，试点政府举债自发自还的债务总量就几千亿规模，这个量分到地方之后规模并不大。就目前来看，大部分地方的城市建设资金主要来源还将是城投平台。”赵全厚对中国经济导报记者表示。
他认为，去城投平台会是一个缓慢推进的过程，短时间内不能完成。尽管中央希望规范地方政府融资行为，但这需要较长的过程。地方债发展有赖于财政体制改革，而财政体制改革需要一个过程，不可能一蹴而就。
申银万国分析师陈康表示，未来地方政府直接融资模式，可能会由以地方融资平台为主发行“城投债+非标”，转为“自发自还地方债+项目收益债券”为主的模式。
脱离政府信用的收益类债务面临偿付风险
城投平台与地方政府的担保脱离，其转型面临的巨额存量债务该如何化解？
赵全厚对中国经济导报记者表示，城投平台的存量债务大体可分为公益性债务和经营性债务。对于存量债务中城市公共服务设施等公益类项目的债务可回归到政府，由政府财政收入来承担；对于可产生一定收益的项目类型，比如城铁、港口建设等项目，可由城投公司来征收服务管理费用，成立专门的管理公司来处理。
但对于收益类项目的债务，其风险较难把控。有业内人士不无担忧：“地方融资平台因政府信用而生，脱离了政府信用，就是脱缰之马和断线风筝，试想，一旦城投公司投资建设的公路和地标建筑收不回投资，脱离政府信用的坏账该由谁来背？”
也有业内专家指出，各地城投公司要想成功转型升级，需要不断创新组织管理体制和运行机制，按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门多头管理旧体制；要以“注入经营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制；加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速转型发展的需要。