地方债自发自还，市场化融资推进城镇化进程

业内视线

安国俊

近日，地方政府试行自发自还债券办法出台，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东等10省市将试点地方政府债券自发自还。而广东作为试点先行省份于6月23日招标发行148亿地方债，主要用于保障房建设。这一系列政策的出台引发市场热议，被认为是建立地方政府融资机制，推动地方政府债券市场发展的关键一步。
面对城镇化的进程，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。

地方债是债券市场重头戏

允许地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。当地方政府税收收入不能满足其财政支出需求时，地方政府可以发行债券为基础设施建设及公共产品筹资，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。上世纪90年代中期以后，全球市场出现了以金融市场的快速发展来补充银行主导性金融系统的明显趋势,市政债在全球市场比例总体上呈现迅速发展势头，并被广泛应用于公共投融资的各个领域，成为地方政府非常重要的融资工具。
实际上，近年来在地方政府融资机制方面一直在不断探索。2009年财政预算安排2000亿元中央代地方发债的额度，理论界和实务界争议颇多的地方政府债券正式启动，2011年经国务院批准，启动上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。2013年可以自行发债的地方政府新增江苏省和山东省。试点省（市）自行发债收支实行预算管理，同时建立偿债保障机制。应该说，地方政府自行发债试点的启动，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的融资渠道，同时，将隐性债务显性化，也是化解财政风险和金融风险的必然选择。

城镇化需政府推动，地方债不可或缺

新型城镇化需要积极的财政政策与货币政策协调配合来推动。地方政府必然需要在基础设施、公共服务和保障性住房建设等方面进行大量投资，融资和再融资压力巨大。从欧洲、日本和韩国经验来看，城镇化的进程中很大程度上得益于政府推动。美国虽然主要是市场主导，但是政策支持也发挥了不可或缺的作用。
目前，在推进新型城镇化的过程中，如何加快财税体制和投融资机制的改革，创新金融服务，通过体制上的创新来推动政府层面和企业层面等多元化的资金保障成为关注热点等。从发达国家经验来看，建立市场化的地方政府投融资机制，发行市政债为城镇化建设融资是主要的手段之一。应多因素考量地方债发行模式
由于各地方政府财政状况和金融生态环境存在巨大的差异，因此未来地方政府独立发债必须遵循渐进的原则。地方政府的举债行为也会受到金融市场发展水平的制约，一是市场是否具有对投资风险有相当评判能力的专业化投资群体，这一点是基础。二是是否具有独立的信用评级机构等中介机构，对各地区的经济发展和财税金融基础设施状况进行中立的分析和评价，这主要涉及财政等信息透明度的问题。
目前我国金融市场发展不完善，相关法律和监管框架缺乏，因此，在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，从地方政府债券的发行、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，一般包括举债权的控制与发债规模的确定、市场准入的限制、信用评级体系的构建、投资项目管理与评估、监管的协调以及法律框架的完善。
从金融市场发展的角度而言，完善与地方政府债券相配套的政策主要包括，建立推动地方政府债券的市场化发行制度，确定合适的发行与承销主体，完善发行与定价机制，丰富地方政府债券市场的机构投资者层次，完善债券收益率曲线，提高市场流动性以降低投资风险，完善评级及信息披露制度等。同时，提高相关市政项目的投资效益也是重要的方面。
借鉴国际经验，应逐步建立以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理的“三驾马车”的基本框架。逐步完善以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、偿债基金、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供源头性保障。
未来随着地方政府债相关法律制度的完善，建立地方政府债券信用评级体系并提高发债主体长期偿债能力十分迫切。从投资者角度来看，地方政府债券的风险主要包括信用风险，流动性风险以及利率风险。从信用风险和偿债机制来看，地区经济情况、政策扶持力度、财政状况、金融生态环境、投资项目的效益、基础设施建设能力、流动性、监管环境的变化等都会影响到发债主体的融资成本和偿债能力。
同时，要逐步完善地方政府债券市场多层次管理机制，包括市场化发行定价机制、发债规模与期限结构、信用评级体系、信息披露制度、信用增进制度、保险制度等投资者保护机制，监管的协调以及法律框架的完善。
另外，如何吸引更多的民营资本参与城镇化也值得深入探讨。包括在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，可以考虑广泛采用PPP(Public-Private-Partnership)作为项目融资模式，而设立民营银行也是引导民资进行金融创新的有效路径。在城镇化过程中也要统筹出发来考虑周边的经济效益和社会效益，稳步推动区域金融与经济合作的进程。
（作者系中国社科院金融研究所副研究员）