偿债压力加大 地方债“自发自还”试点加快

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专题报道


中国经济导报记者|刘宝亮

今年将是地方政府偿债压力最重的一年。
这是财政部副部长王保安做出的判断。财政部网站9日发布了王保安今年4月18日在2014年全国财政科研工作会议上的讲话。他表示，今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。
在偿债压力空前巨大的情况下，10省市地方政府债券“自发自还”试点工作正在加快推进。截至目前，已有宁夏、广东、江苏、江西4省区正式启动试点。为了推动这项工作，财政部6月11日发布了《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》和《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》。此外，由财政部代理发行的今年首批516亿元地方债于6月13日招标，第二批183亿元地方债也将于6月20日招标。

偿债压力最重一年

在持续了几年高强度发债之后，今年地方政府迎来了偿债高峰期。
“一方面，短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下，地方政府偿债压力会进一步加大。另一方面，化解债务压力较大。”王保安称。
审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿元，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿元，全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。在地方政府性债务中，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。按照上述偿债比例，今年地方政府需偿还债务至少在2.4万亿元以上。
按财政部的测算，地方政府未来3年（2015年～2017年）偿债比重分别为17.06%、11.58%和7.79%。而2018年及以后到期需偿还的债务占比则为18.76%。
与此同时，王保安还列举了地方举债的各种不规范行为。比如，地方政府举债融资不规范，多头举债，举借主体多达15.4万家，涉及省、市、县、乡各级政府机关、事业单位、融资平台公司和一些国有企业；举债方式过多过滥，包括银行贷款、企业债券、中期票据、信托、回购（BT）等30余种，为规避监管，已经从信贷转向非信贷，从银行表内转向表外，从显性转向隐性。“除地方政府债券等少量债务外，绝大部分地方政府性债务资金没有纳入预算，缺乏规范的预算监督与约束，局部地区债务风险不容忽视，影响经济健康发展。”他说。
值得一提的是，地方债务利息负担也很重。有资料显示，2012年借助企业信用通过融资平台公司发行的企业债等融资年化利率达8%，通过影子银行等发行的融资成本更高，如信托融资的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回购融资年化综合成本大多在20%以上（最高42.4%）。
“当前宏观经济形势下，产能过剩和地方政府债务积累过快是中央最为关注的两大问题，而且这两方面有可能连带出现金融危机。”王保安强调。

“自发自还”加快试点

在偿债压力空前巨大的情况下，地方债发行频现新动作。首先是地方政府加快了推进“自发自还”的试点工作。截至目前，已有宁夏、广东、江苏、江西4省区正式启动试点。
6月5日，宁夏发布《关于组建宁夏回族自治区2014年政府债券承销团的通知》，确认其未来地方债主承销商将为5家。自此，宁夏成为今年试点地方债“自发自还”10个地区中首个公开招募承销团的地方政府。根据《通知》，宁夏政府债券发行规模为55亿元，其中5年期债券22亿元，7年期债券16.5亿元，10年期债券16.5亿元。
6月9日晚间结束的2014年广东省政府债券主承销商公开招标会上，经过严格筛选，最终建设银行、工商银行、农业银行、交通银行等4家机构中标成为2014年广东省政府债券主承销商。根据安排，今年广东省政府债券发行规模为148亿元。
6月10日，江苏省财政厅发布《江苏省财政厅关于组建2014年江苏省政府债券承销团的通知》，明确承销团申请资格。2014年江苏省政府债券发行规模为174亿元，其中5年期债券69.6亿元，7年期和10年期债券均为52.2亿元。通知要求申请2014年江苏省政府债券承销团成员的机构，必须是中国境内依法成立的金融机构，具有债券承销业务资格。
6月11日，江西省财政厅发布《关于组建江西省2014年地方政府债券承销团的通知》。江西省2014年地方政府债券发行规模为143亿元，其中5年期债券57.2亿元，7年期债券42.9亿元，10年期债券42.9亿元。江西省财政厅还同时发布了《江西省地方政府债券承销团组建及管理暂行办法》和《江西省地方政府债券承销团评分指标体系》。
据了解，2009年，地方政府债券的禁令解除以后，由财政部代地方政府发行了2000亿元的地方政府债券，均由财政部“代发代偿”。2011年，中央开始在4个省市进行地方政府的“自行发债”，并于2013年扩大到6个省市。不过，在这些试点中的所谓“自行发债”，依然是由财政部代办还本付息，并没有实现真正意义上的“自主发债”。
直至今年5月，国务院首次批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛共10省市试点地方政府债券“自发自还”，发债总规模为1092亿元。这10个试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金，并引入市场信用评级。
“和‘代发代还’、‘自发代还’相比较，‘自发自还’的突破在于地方债发行偿还的信用基础由国家转向完全由地方政府自身信用主导，国家信用不再为地方担保，有利于约束地方政府信用的无序扩张。”平安证券分析师房雷说。
“按照财政部公布的数据，今年地方政府债共计将发行4000亿元，无论是自发自还试点的1092亿元，还是由财政部代发的这516亿元，都是其中的一部分，并计入地方政府预算。”华南某券商固定收益总部高级研究员认为，这相对于地方融资平台发债更透明、风险也更低，并且可以受到中央政府的严格控制。

地方债评级难题开解

银河证券的一份研报显示，目前我国地方债规模较小，占债券市场总规模的比重还很低，且能够发行政府债的地区也存在局限性。因此，未来我国可能加大对地方债的发行、管理和创新力度。
在业内人士看来，地方债“自发自还”的新举措是政府努力应对地方债风险的明证。但在地方债“自发自还”试点中，如何对地方政府进行有效合理评级成为业内关注焦点。
“在有资质的评级机构这方面，现在形成的公信力我要打个问号，虽然国内看得到有几家评级机构，但它介入以后评级结果和标准是否够格？”财政部财政科学研究所所长贾康日前在首届长三角财税论坛上对地方债的评级结果表达了担忧。
标准普尔主权和国际公共产业评级董事钟良表示，从评级的角度来看，目前中国地方政府信用评级的核心问题在于地方债仍然没有明确的违约机制。“评级的核心在于评价债务的相对违约风险，如果始终没有违约则难以判断评级是否虚高。”钟良举例，假定一个地方债按照地方自身信用状况可能评级为BBB级、最终评级为AA，那么在的确存在较强的中央政府特殊支持（“救市”）的情况下，很难说该地方债最终评级虚高。
债券违约率及发债定价，很大程度都要依赖第三方评级机构所做的信用评估报告。但无所不在的“行政压力”和“利益输送”，也令国内信用评级机构缺少了公正、公开、透明，特别是诚信。很多机构都没有做实际性、市场化的工作，片面地根据政治力量作为信用评级打分的评判标准。
中国经济导报记者注意到，财政部6月11日发布的《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》明确要求，试点地区财政部门要按照市场化原则择优选择信用评级机构、实施信用评级工作；严格履行信用评级协议约定的职责，对提供信息的真实性、准确性负责，“不得以任何形式干预评级机构的公正评级”。同时，参与地方债发行的承销机构、信用评级机构等中介机构应对其所出具的信息负责。
而同日发布的《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》则要求，试点地区财政部门须披露本地区的经济运行、财政收支、债务等情况。
令人关注的是，《指导意见》要求试点地区只需进行涵盖各期限（5年、7年、10年）地方债的综合性评级，并进行每年跟踪评级，并未要求对发债主体进行评级。“确实这次只是对债项进行评级，没有对主体进行评级，但是已经进步很大了。”国内一家评级公司的人士称。