地方债：地方政府自选评级机构值得商榷

中国经济导报记者|杨虹

“我们准备很充分，没有中标很遗憾，我们也不太清楚为什么没中标。不过，我们会继续准备其他自主发债地区的评级招标工作。”北京的一家评级公司负责人告诉中国经济导报记者。
近期，广东省启动了地方债“自发自还”发债程序，就评级机构进行招标过程中，共有6家评级机构竞标，最终上海新世纪资信评估投资服务有限公司（下称“上海新世纪评级”）中标，在中国首次开启了地方债评级。被誉为中国式“准市政债”的自发自还地方债，自主招标选择评级机构这一做法，信用评级从中能发挥怎样的作用？中国经济导报记者在采访中发现，6家评级公司对地方政府的评级标准各异，“为什么选择这家评级机构，不清楚？”“地方政府很多信息不透明、不公开。”“是否有地方政府干预？评级过程中是否存在不规范操作？不得而知。”“如果由发债地方政府来选择评级机构，怎么能对地方债起到预警和监控的作用？”“建议财政部尽快出台相应的法律法规，在法律层面上保证评级的有效性和独立性。”业内人士纷纷告诉中国经济导报记者。

财政部：不得干预评级机构的公正评级

近日，财政部公布的《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）显示，要求地方政府披露本地区经济运行、财政收支、债务的具体信息，同时将试点地区地方债信用评级等级划分为三等九级，并要求试点地区财政部门“不得以任何形式干预评级机构的公正评级”。
该《指导意见》称，地方债信息披露应符合政府信息公开和债券市场监管有关规定。“试点地区财政部门应保证所披露的信息真实、准确、及时。”并且对于地方政府具体披露的“本地区经济运行、财政收支、债务”作了进一步明确，其中经济运行情况包括中长期经济规划、经济基本状况等。近3年经济基本状况包括地区金融环境、经济总量、经济增长、产业结构等。债务则要求公布截至2013年底地方政府性债务情况，包括债务余额、举借主体、资金来源、期限结构、资金投向、当年举借偿还情况、未来偿债计划、控制债务增长和防范债务风险方面拟采取的措施等。
以“自发自还”的广东省为例，据悉其省会广州市的偿债率已逼近风险警戒线。今年4月，广州市财政局局长袁锦霞在该市人大常委会会议上披露，“截至2013年末，广州市本级政府负有偿还责任债务余额1416.36亿元，债务率和偿债率分别为92.89%和17.43%，双双逼近风险警戒线。”
为有效防控地方债“自发自还”的风险，财政部一个重要举措是要求试点地区开展债券信用评级以及债券信息披露。具体做法是：从国内具备资质的评级机构中依法竞争择优选择一家信用评级机构，并签署信用评级协议。

评级机构：中标的标准是什么？

援引此次中标的上海新世纪评级在网上发布的信息公告，称“新世纪评级一直重视市政债评级理论的研究和积累。公司内部建立了地方政府财力评价体系，同财政部财政科学研究所就地方政府财政实力相关课题进行了合作研究，并形成了初步的研究成果。新世纪评级还积极借鉴国际市政债评级经验，完善公司的方法体系。”
中国经济导报记者采访了未中标的其他5家评级机构，他们纷纷表示，“大家是同行，为什么会选择这家（评级机构），不好讲。”“其实我们准备也很充分，不知道为什么我们没中标。”“我们都没做过地方债的评级工作，在下一场竞标中继续摸索经验。”
那么，由发债政府自主选择评级机构，这种做法是否会影响评级的独立性和有效性？这样的评级会对地方债有怎样的作用？财政部财科所副所长刘尚希指出，我国评级市场不够发达，在现行体制下其公正性难以保障，评级机构相对地方政府处于弱势，政府只会选择给其高评的评级机构。因此，对于评级机构等中介机构而言，需要从法律上明确其责任和权力，建议财政部从法律层面规范评级市场。
国家发展改革委宏观经济研究院投资研究所研究员刘立锋在接受中国经济导报记者采访时指出，“由发债部门选择评级机构，很难保证评级机构作为第三方机构的独立性，怎么能对地方债起到预警和监控的作用？”
目前，各家评级机构有自己的评级方法和参考因素，但在对地方政府进行评级时基本上都考虑以下三个因素：地方自身经济实力、流动性水平以及外部特殊支持因素。孰优孰劣，无法下定论。“不排除‘萝卜招标’的可能性。”一位不愿具名的业内专家认为。针对评级机构的质疑，实质是“标准之争”，发行地方债的政府应有标准的信息批露，“比如财务报告的标准化，以及资产估值、政府会计准则等。”中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，另外，对评级机构的选择也应该有标准的信息批露。

莫让付费模式“掣肘”评级的独立性

在地方债引入评级之前，目前信用评级的收费模式为发行人付费，即哪个企业或机构要发债，就由该企业或机构付费并选择评级公司进行评级。与此同时，业内人士正在探讨投资者付费模式。
对此，大公国际资信评估有限公司董事长兼总裁关建中认为，发行人付费可能引发“花钱买评级”，投资者付费也同样会出现“花钱买评级”的现象。因为，投资者是要买卖债券，如债券的承销机构，以买卖债券为盈利手段的机构投资或个人投资，一方面要为自己利益服务，一方面还会影响或主导评级，由于他的付费影响评级的结果，满足于他的投资需要。
“承销商最关心的债券能否卖出去，所以需要高的级别，发行人也同样关心，两者利益是一致的。”关建中进一步表示。关于周小川提出的“政府性或社会研究机构参与设立新型评级机构”的观点，关建中认为，如果是政府性或社会研究机构参与，都会影响到评级机构的独立性，因为评级机构的独立性是生存之本。
因此，仅仅改变收费模式不可能解决问题，必须从信用经济的本质要求和信用评级的发展规律的客观要求去重新思考中国到底应该建立什么样的评级体系模式，才能确保信用全球化的过程中，防止重复美国评级体系带来的灾难。