“自主发债”信用评级和信息披露有硬约束

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编者按

地方政府自主发债在制度规范方面迈出了重要一步。财政部近日发布《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》（下简称《信用评级意见》）和《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》（下简称《信息披露意见》），对地方政府自主发债在信用评级和信息披露进行规范和细化指导。
本报对地方政府自主发债面临的系列问题进行了专题报道，详见B5、B6版。

中国经济导报记者|吴松

按照财政部新出台的意见要求，试点地区地方债信用评级划为三等九级，只需进行涵盖各期限地方债的综合性评级，首次评级进行一次，此后跟踪评级每年开展一次。此外，地方债发行前5个工作日，试点地区应披露债券基本情况、当地经济财政状况、信用评级等信息。
业内评价指出，两份指导意见体现出地方债市场化发行的思路，有助于强化地方政府的责任及投资者自行判断风险。通过信用评级和信息披露的双重约束，将公众监督引入规范地方政府举债的制度体系，是我国地方债管理走向成熟的表现。

信用评级分三等九级

经国务院批准，今年我国在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10个地区试点地方政府债券自发自还。
《信用评级意见》强调评级公司要披露信用评级的评级方法和标准。根据指导意见，今后地方政府债券将被贴上“三等九级”的信用标签，标示的符号分别是符号表示为：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。
其中，AAA级表示偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低。
BBB级为偿还债务能力一般，受不利经济环境影响较大，违约风险一般。
CCC级为偿还债务的能力极度依赖于良好的经济环境，违约风险极高。
财政部要求，试点地区在发债前必须对各期限地方债进行综合性评级，包括进行一次首次评级，此后每年开展一次跟踪评级。试点地区财政部门应从具备中国境内债券市场评级资质的信用评级机构中依法竞争择优选择一家信用评级机构。
发债必须公布近三年经济运行和财政收支情况
在信息公开方面，地方政府在信息公开方面增加了更多“硬”约束。根据《信息披露意见》，债券发行前，地方除了要向社会公开将要发行债券的基本信息，本地区中长期经济规划、近三年经济运行和财政收支情况等，还必须公开截至2013年底的地方政府性债务情况，包括债务余额、举借主体、资金来源、资金投向、未来偿债计划、控制债务增长和防范债务风险方面拟采取的措施等。
《信息披露意见》还要求，在地方债还本到期日前，地方政府发生可能影响其偿债能力的重大事项时，试点地区财政部门应及时向市场披露。重大事项主要包括：地方债本息未按期支付；重大的债务赎回或债务豁免；其他影响地方债还本付息的重大事件。
当前对地方政府债券进行信用评级面临的一个主要挑战就是地方财务数据的透明度问题。“目前我国地方政府债务数据还不是特别透明，各地方政府也还没有建立完整的资产负债表。加强地方债相关的信息披露，有助更好防范债务风险。”财政部财科所金融室主任赵全厚表示。
地方自主发债违约率及发债定价，很大程度都要依赖第三方评级机构所做的信评报告。评级高，发债利率就低，该地政府债对应的融资成本越低；而评级低，发债成本就高。而受聘于地方政府的评级机构如何避免遇到来自政府压力的干扰而保持独立？
针对以上问题，《信息披露意见》对地方政府在评级中的行为规范作出了明确规定。试点地区财政部门应按照公开、公平、公正原则，依法竞争择优选择信用评级机构；并要求试点地区财政部门应与选定的信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。
“通过信用评级和信息披露的双重约束，将公众监督引入规范地方政府举债的制度体系，是我国地方债管理走向成熟的表现，也体现了对社会公众高度负责任的精神”。财政部财科所副所长白景明评价说。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华评价说，两份指导意见体现出地方债市场化发行的思路，即要求地方政府作为一个平等市场主体发行债券，有助于强化地方政府的责任，有助于投资者自行判断风险。
自主发债风控需信息披露的常态机制
“在地方政府发债过程中，地方政府能不能按照制度要求，真实准确而又及时地公布经济指标、财政收支、债务等方面的信息，还有待于实践去检验。”赵全厚对中国经济导报记者分析说。
“只有真实的信息披露了，评级机构才有可能客观地做出评级和风险判断，才利于社会及机构参与者的评估、监督及科学决策。现阶段，地方政府自主发债评级的关键是建立信息披露机制。”赵全厚评价说。
试点自发自还的10个地区中，绝大部分是省级政府或东部发达城市，违约概率极低。而随着未来向内陆的地级市、县级市推进，加强风险监控、预防违约就变得极为关键。
业内近期出台了一份有对中国所有地市的传统意义地方债及城投债等进行取样的评估报告，其结果初步显示，若排除中央转移支付部分，我国中西部地区绝大多数城市的政府负债率、偿债率等指标，均不算理想。
接受采访的多位业内人士均表示，建立信息披露的常态化机制，是现阶段防范地方债务风险扩散的最有效方式。但是，对于当前自主发债试点地区的地方政府而言，真实准确而又及时地发布债务信息仍是一件很有挑战的事情。